COLOMBIA Encuesta Sobre Ambiente y Desempeño Institucional Departamental - EDID - 2011

Departmental Environment and Institutional Performance Survey

Enterprise Survey ANTECEDENTES

La investigación sobre el desempeño de las organizaciones públicas departamentales empezó, como un trabajo coordinado, dentro de un memorando de entendimiento, entre el DANE, la Corporación Transparencia por Colombia, el Departamento Nacional de Planeación y el Programa Presidencia de Lucha contra la Corrupción. El DANE, dentro de la lógica de la demanda, se encargó de la organización del proceso operativo, mientras la Corporación aportó un cuestionario estructurado. Este memorando fue planteado para llevar a cabo la Encuesta de Desempeño Institucional Nacional -EDI, de ella, parte la necesidad de ampliar la investigación hacia los departamentos, creándose la EDID.

En ese sentido, se adaptó un marco teórico y, en función del mismo se llevó a cabo el ejercicio en el 2007, bajo parámetros técnicos que condujeron a un cuestionario orientado inicialmente a indagar sobre aspectos relacionados con la descentralización política y administrativa en el nivel departamental central. A partir de este año, la encuesta se realiza anualmente, como una de las investigaciones del programa de estadísticas políticas y culturales del DANE.

A medida que se han realizado las encuestas sobre ambiente y desempeño institucional se han revisado y ajustado algunos de sus componentes temáticos y conceptuales, razón por la cual a partir del año 2009 se buscó contar con una mayor comparabilidad entre la encuesta nacional y la EDID; y en este sentido se homologaron categorías conceptuales en las dos investigaciones. Sin embargo, para la encuesta departamental se incluyó un módulo específico orientado a conocer la percepción de los funcionarios sobre algunos aspectos relacionados con el diseño, ejecución y seguimiento a los planes de desarrollo departamentales y sobre la participación ciudadana, en el marco de las competencias y especificidades de la administración pública en el ámbito territorial.

A partir del año 2010 se buscó dar mayor relevancia a las variables de estudio generadas por la encuesta, como insumo de interés para el análisis institucional, razón por la cual se amplió el espectro de la información publicada, dejando a disposición de los ciudadanos la totalidad de los resultados obtenidos desagregados para nivel total gobernaciones/Distrito Capital y por entidad, así como por desagregaciones como sexo, tiempo de servicio y nivel jerárquico.

Para el año 2011 se continua realizando la revisión y ajuste de la metodología e instrumentos de recolección, velando por conservar la comparabilidad con los ejercicios anteriores e incorporando desarrollos recientes relacionados con la administración pública, especialmente en los temas de rendición de cuentas y atención al ciudadano acorde a los lineamiento planteados en los documentos CONPES 3654 y 3649 de 2010.

REFERENTES INTERNACIONALES

La encuesta toma como referentes los estudios e investigaciones adelantadas por el Banco Mundial con respecto a la medición de aspectos relacionados con la gobernabilidad y la gobernanza. Específicamente, la Encuesta de Desempeño Departamental -EDID, adapta dentro de su marco teórico, las recomendaciones realizadas por el Banco Mundial en el documento “Public officials and their institutional environment: An analytical model for assessing the impact of institutional change on public sector performance”, el cual presenta un marco analítico para el diseño de una serie de encuestas de lo publico (official´s view), del entorno institucional y analiza la información generada en quince países. En este documento se describe cómo los resultados de la encuesta dan un mapa general del sector público, sus fortalezas, debilidades, y cómo pueden ofrecen una aproximación a la identificación de posibles beneficios de las reformas.

De esta forma, se construye la premisa fundamental de la EDID en la que el actuar de lo público y, por tanto, el desempeño de la organización - dependerá del entorno institucional en el que se encuentran sus servidores públicos, evitando posiciones contra el gobierno y entendiendo que el mal funcionamiento laboral puede ser por mal desempeño o por que el ambiente en el que se trabaja no es el apropiado.

Los indicadores básicos que presenta el documento se desarrollan en términos de credibilidad en las reglas, credibilidad en las políticas y, recursos adecuados y suficientes para definir el entorno institucional; ahora bien, para medir el desempeño presenta la gestión por resultados, rendición de cuentas y satisfacción o bienestar laboral. En este sentido, la EDID procura desarrollar estos mismos indicadores para lo que establece literales dirigidos a los temas centrales que se desarrollan en el documento del banco mundial e incluye además temáticas territoriales como lo es la descentralización.

Para el diseño de la encuesta, también se considera la experiencia de la Corporación Transparencia Internacional, organismo que ha adelantado mediciones que buscan aproximarse directa y objetivamente a las actuaciones de las entidades públicas territoriales.

Al respecto, desde 1995, se publica el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) por la Corporación Transparencia por Colombia, “el cual busca medir específicamente el grado de corrupción presente en las entidades públicas territoriales y en los políticos, definiendo la corrupción como el abuso del poder para favorecer intereses privados”. Igualmente, esta corporación ha desarrollado índices para la medición del nivel de transparencia y los riesgos de corrupción en las entidades del orden nacional, los departamentos y municipios.

En este sentido, viendo la importancia de involucrar el tema de corrupción para una encuesta de ambiente y desempeño institucional, en la encuesta, se han incluido literales que dan respuesta a la premisa, que a un buen funcionamiento de la entidad mejor es su desempeño y menos se presentan prácticas irregulares.

A continuación, se hacen las siguientes recomendaciones o aclaraciones adaptadas por la EDID sobres estos dos referentes:

· La EDID presenta dos índices generales de desarrollo institucional de los entes territoriales en términos de Gobernanza, y Gobernabilidad ambiente y desempeño institucional. Adicionalmente, indaga sobre la percepción de los funcionarios en cuanto a temas relacionados con los planes de desarrollo departamental y la participación ciudadana en el orden territorial.

· La EDID no mide la corrupción, indaga sobre el cumplimiento de condiciones mínimas organizacionales, que indirectamente puedan obstruir el desarrollo de prácticas irregulares dentro de las entidades públicas.

· La EDID estudia si las entidades territoriales cumplen con unas condiciones mínimas organizacionales favorables al desarrollo territorial.

· La EDID no realiza un diagnóstico profundo sobre las entidades territoriales; es un insumo complementario de información para la toma de decisiones orientadas al desarrollo de reformas internas y del sector público. En este sentido, existen otros desarrollos metodológicos como los Índices de desempeño fiscal o los índices de transparencia departamental y municipal que brindan otros enfoques con respecto a la administración pública territorial.

· La EDID está dirigida a obtener información sobre percepciones o creencias que tienen los servidores, respecto a acciones o comportamientos esperados dentro de la entidad territorial y las relaciones sociales en el ámbito del sector público. En esa medida, las percepciones que se obtienen de ella se acercan más al fenómeno social, a diferencia de estudios generales que combinan múltiples tópicos.

ID Number DANE-DIMPE-EDID-2011

OBJETIVO GENERAL

Conocer la percepción de los funcionarios territoriales sobre el ambiente y el desempeño institucional de las 32 Gobernaciones y el Distrito Capital, a las que prestan sus servicios.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

- Obtener información sobre la percepción de los funcionarios territoriales respecto al ambiente institucional de las gobernaciones y el Distrito Capital, a partir del conocimiento sobre el nivel existente de credibilidad en las reglas, en las políticas y frente a la suficiencia de los recursos.

- Recoger información sobre la percepción de los funcionarios territoriales respecto al desempeño institucional de las entidades, a través del conocimiento sobre los logros alcanzados en gestión por resultados, rendición de cuentas, bienestar laboral y prácticas irregulares.

- Recoger información sobre la percepción de los funcionarios de las gobernaciones y el Distrito Capital respecto a la participación ciudadana y planeación del desarrollo de los departamentos.

- Generar indicadores de desarrollo institucional, que permitan clasificar las organizaciones en un momento dado y comparar su evolución a lo largo del tiempo.

CONTENIDO TEMÁTICO

En vista de que los ejes fundamentales de la encuesta recaen sobre los conceptos de ambiente y desempeño institucional, vale la pena mencionar como se adaptaron para que el instrumento de recolección fuera amigable de cara a la población objetivo, los funcionarios.

Con este propósito, se parte del siguiente esquema, ordenado de mayor a menor nivel de jerarquía, para organizar los distintos conceptos que abordamos:

a. Concepto

b. Dimensiones

c. Componentes

d. Subcomponentes

Inicialmente se presenta presentan de manera esquemática la como se componen los dos conceptos principales de la encuestas: ambiente y desempeño institucional y finalmente como se relación entre sí estos conceptos.

AMBIENTE INSTITUCIONAL

La encuesta considera el ambiente institucional como la disposición de la entidad para seguir reglas, ejecutar políticas y administrar recursos.

De esa manera, establece el grado de aceptación y credibilidad respecto a estos factores fundamentales. En esa medida, si la aceptación es elevada hay un ambiente favorable para su realización e implementación.

Los componentes que conforman este concepto son:

- CREDIBILIDAD EN LAS REGLAS

Es la percepción de los servidores públicos respecto al ambiente laboral en que se implementan y desarrollan las reglas formales de la gestión pública en la entidad.

En este componente se indaga por temas relacionados con las relaciones entre el personal, el respeto a las decisiones, la actitud de los directivos, la relación funcionario -entidad, motivaciones para la permanencia en la entidad, carga laboral y contratación.

- CREDIBILIDAD EN LAS POLÍTICAS

Percepción sobre la pertinencia e imparcialidad en la implementación de políticas y directrices en la entidad, tanto internas como externas

En este componente se indaga por la implementación de directrices internas (resoluciones, memorandos, circulares, etc), directrices y políticas externas.

- SUFICIENCIA DE RECURSOS Y PREVISIBILIDAD

Percepción de los servidores públicos sobre la planeación de los recursos humanos, físicos y presupuestales de la entidad.

En este componente se indaga sobre información sobre los planes institucionales, así como algunos aspectos vinculados a la programación y ejecución presupuestal.

DESEMPEÑO INSTITUCIONAL

Por otro lado, se entiende por desempeño institucional la capacidad de la entidad para adoptar un modelo de gestión pública por resultados, para informar sobre su desempeño (rendición de cuentas) y para motivar a sus empleados (bienestar laboral)

Los componentes analizados en el marco del concepto de desempeño institucional se presentan como elementos transversales a las dimensiones analíticas planteadas dentro del concepto de ambiente institucional

Los componentes que conforman este concepto son:

- GESTIÓN POR RESULTADOS

Percepción sobre la implementación de herramientas de gestión para el cumplimiento de los objetivos y estrategias de la entidad.

- RENDICIÓN DE CUENTAS

Percepción de los funcionarios con respecto a la calidad de la información que se entrega al ciudadano. Adicionalmente se indaga sobre percepción de los servidores públicos con respecto a las acciones para prevenir las prácticas irregulares en sus entidades, su incidencia en la organización y las estrategias implementadas por la entidad para no permitir que se desarrollen.

- BIENESTAR LABORAL

Percepción relacionada al nivel de satisfacción del funcionario con respecto a la remuneración y el reconocimiento de su labor desempeñada.

PLANEACIÓN DEL DESARROLLO Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Para la EDID se incluye un indicador adicional el cual mide la percepción de los servidores públicos sobre el alcance y realización del plan de desarrollo; así como la influencia e importancia de la participación ciudadana para las entidades territoriales.

Dentro de las variables incluidas para la construcción del indicador se abordan temas relacionados con competencias gubernamentales, efectos socioeconómicos de los planes de desarrollo, participación ciudadana en el diseño y seguimiento de los planes, coordinación con otros niveles territoriales y promoción de la participación ciudadana por parte de la administración departamental.

RELACIÓN DE CONCEPTOS

Con el fin de acercar la encuesta al lenguaje de operadores internacionales como el Banco Mundial, o al lenguaje que abordan las comunidades científicas, se juzgó necesario replantear estos conceptos en términos de gobernanza y gobernabilidad. Así, el Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo -CIDER- ha llegado a la siguiente estandarización de los conceptos de gobernanza, gobernabilidad y buen gobierno (Torres, 2007. Pg.412):

“Las definiciones de trabajo que se proponen son lo más concisas y precisas posible. Más adelante se va a profundizar en estos tres conceptos. Por ahora es necesario establecer definiciones de trabajo que determinen diferentes aplicaciones, estas son:

- Gobernanza: son las reglas de juego dentro de un sistema social.

- Gobernabilidad: son las capacidades de los actores sociales.

- Buen Gobierno: es el ejercicio adecuado de esas capacidades para el bien común”.

A partir de ellos se hizo una adaptación de los conceptos fundamentales, de desempeño y ambiente institucional. En consecuencia se han definido los siguientes conceptos dentro de los cuáles se circunscriben los distintos capítulos integrantes de la encuesta. De esta manera, el concepto de ambiente institucional que se adoptó es cercano a Gobernanza, mientras el de desempeño institucional se asimila al de Gobernabilidad.

En ese sentido se entiende por: gobernanza el nivel de institucionalización de reglas y hábitos en diversos ámbitos, dentro de las organizaciones públicas, mientras por gobernabilidad el grado de implementación de capacidades sociales adquiridas por las organizaciones públicas.

A través de la continua medición de esos aspectos se plantea contar con insumos para el seguimiento del desarrollo institucional en las entidades públicas, entendido como un proceso permanente y acumulativo de cambio y transformación de las instituciones, en este caso de carácter público.

De esa manera, se pueden identificar aspectos organizacionales críticos y satisfactorios, de cada entidad, que indiquen caminos a seguir para subsanar las falencias tanto en su ambiente como en su desempeño organizacional.

Topic	Vocabulary	URI
Relaciones laborales/Conflictos laborales [3.3]	CESSDA	http://www.nesstar.org/rdf/common
Condiciones de trabajo [3.6]	CESSDA	http://www.nesstar.org/rdf/common
Comportamientos, actitudes y opiniones políticas [4.6]	CESSDA	http://www.nesstar.org/rdf/common
Gobierno, sistemas políticos y organizaciones políticas [4.4]	CESSDA	http://www.nesstar.org/rdf/common
Política interna [4.2]	CESSDA	http://www.nesstar.org/rdf/common

Ambiente Institucional, Audiencia pública, Bienestar laboral, Certificación de calidad, Desempeño Institucional, Directrices internas, Empleados públicos, Estabilidad laboral, Evaluación del desempeño, Gestión por resultados, Gobierno en línea, Percepción, Planes institucionales, Políticas externas, Practicas irregulares, Rama Ejecutiva, Rama Judicial, Rama Legislativa, Rendición de cuentas, Resultados de las políticas públicas, Servidor público, Servidores públicos de carrera, Servidores públicos de libre nombramiento y remoción, Sistema de rendición de cuentas, Sistema de gestión de calidad, Veedurías ciudadanas La cobertura de las entidades que se estudia es nacional, los funcionarios objeto de estudio son únicamente los que laboran en la oficina central de cada entidad.

- Gobernaciones de los 32 departamentos del pais.

- Secretarias Distritales de la ciudad de Bogotá Distrito Capital.

COBERTURA TEMÁTICA

Ambiente y desempeño institucional del nivel central de las gobernaciones y del Distrito Capital.

DESAGREGACIÓN GEOGRÁFICA

Por entidad territorial y por total gobernaciones y Distrito Capital.

UNIVERSO DE ESTUDIO

Servidores públicos que laboran al nivel central de las gobernaciones del territorio nacional y del Distrito Capital (Bogotá D.C.).

POBLACIÓN OBJETIVO

Son los servidores públicos territoriales, con tiempo de servicio superior a seis meses en la entidad, que laboran en la administración central del Departamento/ Distrito Capital. En total 32 gobernaciones y Distrito Capital

Name	Abbreviation	Affiliation	Role
Jaime Andrés Aguirre Gasca	jaaguirregg@dane.gov.co	Dirección de Regulación, Planeación, Estandarización y Normalización -DIRPEN-	Coordinador Regulación
Alejandro Ramos Hernandez	aramosh@dane.gov.co	Dirección de Metodología y Producción estadística -DIMPE-	Documentador DIMPE
Rafael Humberto Zorro Cubides	rhzorroc@dane.gov.co	Dirección de Regulación, Planeación, Estandarización y Normalización -DIRPEN-	Verificador PAD

2013-12-12COL-DANE-EDID-2011