COLOMBIA Encuesta Sobre Ambiente y Desempeño Institucional Departamental- EDID - 2013 ( REGIÓN )

Departamental institutional environment and performance survey

Encuesta de empresas ANTECEDENTES

La investigación sobre el desempeño de las organizaciones públicas departamentales empezó, como un trabajo coordinado, dentro de un memorando de entendimiento, entre el DANE, la Corporación Transparencia por Colombia, el Departamento Nacional de Planeación y el Programa Presidencia de Lucha contra la Corrupción. El DANE, dentro de la lógica de la demanda, se encargó de la organización del proceso operativo, mientras la corporación aportó un cuestionario estructurado. Este memorando fue planteado para llevar a cabo la Encuesta de Desempeño Institucional Nacional -EDI, de ella, parte la necesidad de ampliar la investigación hacia los departamentos creándose la EDID.

En ese sentido, se adaptó un marco teórico y, en función del mismo se llevó a cabo el ejercicio en el 2007, bajo parámetros técnicos que condujeron a un cuestionario orientado inicialmente a indagar sobre aspectos relacionados con la descentralización política y administrativa en el nivel departamental central. A partir de este año, la encuesta se realiza anualmente, como una de las investigaciones del programa de estadísticas políticas y culturales del DANE.

A medida que se han realizado las encuestas sobre ambiente y desempeño institucional se han revisado y ajustado algunos de sus componentes temáticos y conceptúales, razón por la cual a partir del año 2009 se busco contar con una mayor comparabilidad entre la encuesta nacional y la EDID; y en este sentido se homologaron categorías conceptuales en las dos investigaciones. Sin embargo, para la encuesta departamental se incluyó un módulo específico orientado a conocer la percepción de los funcionarios sobre algunos aspectos relacionados con el diseño, ejecución y seguimiento a los planes de desarrollo departamentales y sobre la participación ciudadana, en el marco de las competencias y especificidades de la administración pública en el ámbito territorial.

Para el año 2010 se continúa realizando la revisión y ajuste de la metodología e instrumentos de recolección, velando por conservar la comparabilidad con los ejercicios anteriores y una mayor claridad en los conceptos y variables de la encuesta. Por otra parte, a partir de este año se da mayor importancia a las variables de estudio generadas, como insumo análisis institucional, razón por la cual se amplia el espectro de la información publicada, dejando a disposición de los ciudadanos la totalidad de los resultados obtenidos a nivel total gobernaciones/Distrito Capital y por entidad, así como por desagregaciones como sexo, tiempo de servicio y nivel jerárquico.

Entre el año 2011 y 2012 se continua realizando la revisión y ajuste de la metodología e instrumentos de recolección, velando por conservar la comparabilidad con los ejercicios anteriores e incorporando desarrollos recientes relacionados con la administración pública, especialmente en los temas de rendición de cuentas y atención al ciudadano acorde a los lineamiento planteados en los documentos CONPES 3654 y 3649 de 2010.

Durante el año 2012 y 2013, el DANE participó en el diseño del documento CONPES anticorrupción, razón por la cual se revisaron las variables relacionadas con el tema de prevención de prácticas irregulares y se incorporaron algunas preguntas sobre el tema, a partir de las consideraciones planteadas por la Secretaria de Transparencia de la Presidencia de la República.

REFERENTES INTERNACIONALES

La encuesta toma como referentes los estudios e investigaciones adelantadas por el Banco Mundial con respecto a la medición de aspectos relacionados con la gobernabilidad y la gobernanza. Específicamente, la Encuesta de Desempeño Departamental -EDID, adapta dentro de su marco teórico, las recomendaciones realizadas por el Banco Mundial en el documento "Public officials and their institutional environment: An analytical model for assessing the impact of institutional change on public sector performance", el cual presenta un marco analítico para el diseño de una serie de encuestas de lo publico (official´s view), del entorno institucional y analiza la información generada en quince países. En este documento se describe cómo los resultados de la encuesta dan un mapa general del sector público, sus fortalezas, debilidades, y cómo pueden ofrecen una aproximación a la identificación de posibles beneficios de las reformas.

De esta forma, se construye la premisa fundamental de la EDID en la que el actuar de lo público y, por tanto, el desempeño de la organización - dependerá del entorno institucional en el que se encuentran sus servidores públicos, evitando posiciones contra el gobierno y entendiendo que el mal funcionamiento laboral puede ser por mal desempeño o por que el ambiente en el que se trabaja no es el apropiado.

Los indicadores básicos que presenta el documento se desarrollan en términos de credibilidad en las reglas, credibilidad en las políticas y, recursos adecuados y suficientes para definir el entorno institucional; ahora bien, para medir el desempeño presenta la gestión por resultados, rendición de cuentas y satisfacción o bienestar laboral. En este sentido, la EDID procura desarrollar estos mismos indicadores para lo que establece literales dirigidos a los temas centrales que se desarrollan en el documento del banco mundial e incluye además temáticas territoriales como lo es la descentralización.

Para el diseño de la encuesta, también se considera la experiencia de la Corporación Transparencia Internacional, organismo que ha adelantado mediciones que buscan aproximarse directa y objetivamente a las actuaciones de las entidades públicas territoriales.

Al respecto, desde 1995, se publica el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) por la Corporación Transparencia por Colombia, el cual busca medir específicamente el grado de corrupción presente en las entidades públicas territoriales y en los políticos, definiendo la corrupción como el abuso del poder para favorecer intereses privados.

En este sentido, viendo la importancia de involucrar el tema de corrupción para una encuesta de ambiente y desempeño institucional, se ha incluido literales en la encuesta que dan respuesta a la premisa de que a un buen funcionamiento de la entidad mejor es su desempeño y menos se presentan prácticas irregulares o "corrupción".

A continuación, se hacen las siguientes recomendaciones o aclaraciones adaptadas por la EDID sobres estos dos referentes:

- La EDID presenta dos índices generales de desarrollo institucional de los entes territoriales en términos de Gobernanza, y Gobernabilidad ambiente y desempeño institucional. Adicionalmente, indaga sobre la percepción de los funcionarios en cuanto a temas relacionados con los panes de desarrollo departamental y la participación ciudadana en el orden territorial.

- La EDID no mide la corrupción, indaga sobre el cumplimiento de condiciones mínimas organizacionales, que indirectamente puedan obstruir el desarrollo de prácticas irregulares dentro de las entidades públicas.

- La EDID estudia si las entidades territoriales cumplen con unas condiciones mínimas organizacionales favorables al desarrollo territorial. La EDID no realiza un diagnóstico profundo sobre las entidades territoriales; es un insumo complementario de información para la toma de decisiones orientadas al desarrollo de reformas internas y del sector público. En este sentido, existen otros desarrollos metodológicos como los Índices de desempeño fiscal o los índices de transparencia departamental y municipal que brindan otros enfoques con respecto a la administración pública territorial.

- La EDID está dirigida a obtener información sobre percepciones o creencias que tienen los servidores, respecto a acciones o comportamientos esperados dentro de la entidad territorial y las relaciones sociales en el ámbito del sector público. En esa medida, las percepciones que se obtienen de ella se acercan más al fenómeno social, a diferencia de estudios generales que combinan múltiples tópicos.

ID Number DANE-DIMPE-EDID-REGION-2013

CONTENIDO TEMÁTICO

En vista de que los ejes fundamentales de la encuesta recaen sobre los conceptos de ambiente y desempeño institucional, vale la pena mencionar como se adaptaron para que el instrumento de recolección fuera amigable de cara a la población objetivo, los funcionarios.

Con este propósito, se parte del siguiente esquema, ordenado de mayor a menor nivel de jerarquía, para organizar los distintos conceptos que abordamos:

a. Concepto

b. Dimensiones

c. Componentes

d. Subcomponentes

Inicialmente se presenta de manera esquemática la como se componen los dos conceptos principales de la encuestas: ambiente y desempeño institucional y finalmente como se relacionan entre sí estos conceptos.

AMBIENTE INSTITUCIONAL

La encuesta considera el ambiente institucional como la disposición de la entidad para seguir reglas, ejecutar políticas y administrar recursos.De esa manera, establece el grado de aceptación y credibilidad respecto a estos factores fundamentales. En esa medida, si la aceptación es elevada hay un ambiente favorable para su realización e implementación.

Los componentes que conforman este concepto son:

- CREDIBILIDAD EN LAS REGLAS

Es la percepción de los servidores públicos respecto al ambiente laboral en que se implementan y desarrollan las reglas formales de la gestión pública en la entidad.

En este componente se indaga por temas relacionados con las relaciones entre el personal, el respeto a las decisiones, la actitud de los directivos, la relación funcionario -entidad, motivaciones para la permanencia en la entidad, carga laboral y contratación.

- CREDIBILIDAD EN LAS POLÍTICAS

Percepción sobre la pertinencia e imparcialidad en la implementación de políticas y directrices en la entidad, tanto internas como externas

En este componente se indaga por la implementación de directrices internas (resoluciones, memorandos, circulares, etc), directrices y políticas externas.

- SUFICIENCIA DE RECURSOS Y PREVISIBILIDAD

Percepción de los servidores públicos sobre la planeación de los recursos humanos, físicos y presupuestales de la entidad.

En este componente se indaga sobre información sobre los planes institucionales, así como algunos aspectos vinculados a la programación y ejecución presupuestal.

DESEMPEÑO INSTITUCIONAL

Por otro lado, se entiende por desempeño institucional la capacidad de la entidad para adoptar un modelo de gestión pública por resultados, para informar sobre su desempeño (rendición de cuentas) y para motivar a sus empleados (bienestar laboral)

Los componentes analizados en el marco del concepto de desempeño institucional se presentan como elementos transversales a las dimensiones analíticas planteadas dentro del concepto de ambiente institucional

Los componentes que conforman este concepto son:

- GESTIÓN POR RESULTADOS

Percepción sobre la implementación de herramientas de gestión para el cumplimiento de los objetivos y estrategias de la entidad.

- RENDICIÓN DE CUENTAS

Percepción de los funcionarios con respecto a la calidad de la información que se entrega al ciudadano. Adicionalmente se indaga sobre percepción de los servidores públicos con respecto a las acciones para prevenir las prácticas irregulares en sus entidades, su incidencia en la organización y las estrategias implementadas por la entidad para no permitir que se desarrollen.

- BIENESTAR LABORAL

Percepción relacionada al nivel de satisfacción del funcionario con respecto a la remuneración y el reconocimiento de su labor desempeñada.

RELACIÓN DE CONCEPTOS

Con el fin de acercar la encuesta al lenguaje de operadores internacionales como el Banco Mundial, o al lenguaje que abordan las comunidades científicas, se juzgó necesario replantear estos conceptos en términos de gobernanza y gobernabilidad. Así, el Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo -CIDER- ha llegado a la siguiente estandarización de los conceptos de gobernanza, gobernabilidad y buen gobierno (Torres, 2007. Pg.412):

“Las definiciones de trabajo que se proponen son lo más concisas y precisas posible. Más adelante se va a profundizar en estos tres conceptos. Por ahora es necesario establecer definiciones de trabajo que determinen diferentes aplicaciones, estas son:

- Gobernanza: son las reglas de juego dentro de un sistema social.

- Gobernabilidad: son las capacidades de los actores sociales.

- Buen Gobierno: es el ejercicio adecuado de esas capacidades para el bien común”.

A partir de ellos se hizo una adaptación de los conceptos fundamentales, de desempeño y ambiente institucional. En consecuencia se han definido los siguientes conceptos dentro de los cuáles se circunscriben los distintos capítulos integrantes de la encuesta. De esta manera, el concepto de ambiente institucional que se adoptó es cercano a Gobernanza, mientras el de desempeño institucional se asimila al de Gobernabilidad.

En ese sentido se entiende por: gobernanza el nivel de institucionalización de reglas y hábitos en diversos ámbitos, dentro de las organizaciones públicas, mientras por gobernabilidad el grado de implementación de capacidades sociales adquiridas por las organizaciones públicas.

A través de la continua medición de esos aspectos se plantea contar con insumos para el seguimiento del desarrollo institucional en las entidades públicas, entendido como un proceso permanente y acumulativo de cambio y transformación de las instituciones, en este caso de carácter público.

De esa manera, se pueden identificar aspectos organizacionales críticos y satisfactorios, de cada entidad, que indiquen caminos a seguir para subsanar las falencias tanto en su ambiente como en su desempeño organizacional.

Topic	Vocabulary	URI
Condiciones de trabajo [3.6]	CESSDA	http://www.nesstar.org/rdf/common
Relaciones laborales/Conflictos laborales [3.3]	CESSDA	http://www.nesstar.org/rdf/common
Comportamientos, actitudes y opiniones políticas [4.6]	CESSDA	http://www.nesstar.org/rdf/common
Gobierno, sistemas políticos y organizaciones políticas [4.4]	CESSDA	http://www.nesstar.org/rdf/common
Política interna [4.2]	CESSDA	http://www.nesstar.org/rdf/common

Ambiente Institucional, Audiencia pública, Bienestar laboral, Certificación de calidad, Desempeño Institucional, Empleados públicos, Evaluación del desempeño, Gestión por resultados, Gobierno en línea, Órganos de control, Práctica irregular, Percepción, Practicas irregulares, Rendición de cuentas, Servidor público, Racionalización de trámites, Rendición de cuentas, Sistema de gestión de calidad, Servicio al ciudano, Gobernaciones Colombia, Departamentos Colombia, Entidades Territoriales Aunque la cobertura de las entidades que se estudia es nacional, los servidores objeto de estudio son únicamente los que laboran en la oficina central de cada Gobernación del territorio nacional y del Distrito Capital (Bogotá D.C.).

DESAGREGACIÓN GEOGRÁFICA

Total Gobernaciones/Distrito Capital.

Gobernaciones por departamento - Distrito Capital

Regiones

UNIVERSO DE ESTUDIO

Servidores públicos pertenecientes al nivel central de las gobernaciones del territorio nacional y del Distrito Capital (Bogotá D.C.).

Name	Abbreviation	Affiliation	Role
Alejandro Ramos Hernandez	aramosh@dane.gov.co	Dirección de Metodología y Producción Estadística -DIMPE-	Documentador DIMPE
Marly Johanna Tellez Lopez	mejtellezl@dane.gov.co	Dirección de Regulación, Planificación, Estandarización y Normalización -DIRPEN-	Verificador DIRPEN

2014-07-23COL-DANE-EDID-2013