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ANTECEDENTES
La investigación sobre el desempeño de las organizaciones públicas departamentales empezó, como un trabajo coordinado, dentro de un memorando de entendimiento, entre el DANE, la Corporación Transparencia por Colombia, el Departamento Nacional de Planeación y el Programa Presidencia de Lucha contra la Corrupción. El DANE, dentro de la lógica de la demanda, se encargó de la organización del proceso operativo, mientras la corporación aportó un cuestionario estructurado. Este memorando fue planteado para llevar a cabo la Encuesta de Desempeño Institucional Nacional -EDI, de ella, parte la necesidad de ampliar la investigación hacia los departamentos creándose la EDID.
En ese sentido, se adaptó un marco teórico y, en función del mismo se llevó a cabo el ejercicio en el 2007, bajo parámetros técnicos que condujeron a un cuestionario orientado inicialmente a indagar sobre aspectos relacionados con la descentralización política y administrativa en el nivel departamental central. A partir de este año, la encuesta se realiza anualmente, como una de las investigaciones del programa de estadísticas políticas y culturales del DANE.
A medida que se han realizado las encuestas sobre ambiente y desempeño institucional se han revisado y ajustado algunos de sus componentes temáticos y conceptúales, razón por la cual a partir del año 2009 se busco contar con una mayor comparabilidad entre la encuesta nacional y la EDID; y en este sentido se homologaron categorías conceptuales en las dos investigaciones. Sin embargo, para la encuesta departamental se incluyó un módulo específico orientado a conocer la percepción de los funcionarios sobre algunos aspectos relacionados con el diseño, ejecución y seguimiento a los planes de desarrollo departamentales y sobre la participación ciudadana, en el marco de las competencias y especificidades de la administración pública en el ámbito territorial.
Para el año 2010 se continúa realizando la revisión y ajuste de la metodología e instrumentos de recolección, velando por conservar la comparabilidad con los ejercicios anteriores y una mayor claridad en los conceptos y variables de la encuesta. Por otra parte, a partir de este año se da mayor importancia a las variables de estudio generadas, como insumo análisis institucional, razón por la cual se amplia el espectro de la información publicada, dejando a disposición de los ciudadanos la totalidad de los resultados obtenidos a nivel total gobernaciones/Distrito Capital y por entidad, así como por desagregaciones como sexo, tiempo de servicio y nivel jerárquico.
Entre el año 2011 y 2012 se continua realizando la revisión y ajuste de la metodología e instrumentos de recolección, velando por conservar la comparabilidad con los ejercicios anteriores e incorporando desarrollos recientes relacionados con la administración pública, especialmente en los temas de rendición de cuentas y atención al ciudadano acorde a los lineamiento planteados en los documentos CONPES 3654 y 3649 de 2010.
Durante los últimos años el DANE ha participado en el diseño de la Estrategia Nacional de la Política Pública Integral Anticorrupción (CONPES 167 de 2013) y la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Ley 1712 de 2014). Por ello se revisaron las variables relacionadas con el tema de prevención de prácticas irregulares y se incorporaron algunas preguntas sobre el tema, a partir de las consideraciones planteadas por la Secretaria de Transparencia de la Presidencia de la República y la Procuraduría General de la Nación.
Como novedad para la medición realizada en 2014, a partir de la aprobación de la Política Nacional de Eficiencia Administrativa al Servicio del Ciudadano (CONPES 3785 de 2013) fueron incluidas en la encuesta algunas variables relacionadas con el servicio al ciudadano desde la perspectiva de los servidores públicos, como un ejercicio complementario a las mediciones que el DNP realiza sobre este aspecto.
En la medición de 2015, con la participación del Departamento Administrativo de la Función Pública se revisaron algunos de los temas objeto de estudio y se incluyeron variables orientadas a fortalecer las temáticas relacionadas con ambiente laboral, especialmente relacionadas con: sistema de estímulos, programas de bienestar social, acoso laboral, formación, capacitación, desarrollo profesional y políticas de riesgo en la entidad.
Adicionalmente, se ajustaron algunas de las variables sobre rendición de cuentas acorde a la publicación del Manual Único de Rendición de Cuentas publicado en 2014 por el Comité de Apoyo Técnico en la Política de Rendición de Cuentas.
REFERENTES INTERNACIONALES
La encuesta toma como referentes los estudios e investigaciones adelantadas por el Banco Mundial respecto a la medición de aspectos relacionados con la gobernabilidad y la gobernanza.
Específicamente, la EDID adapta dentro de su marco teórico las recomendaciones del Banco Mundial en el documento "Public officials and their institutional environment: An analytical model for assessing the impact of institutional change on public sector performance"10, que presenta un marco analítico para el diseño de una serie de encuestas desde lo público (official´s view) acerca del entorno institucional y analiza la información generada en quince países. Este documento describe la manera como los resultados de la encuesta brindan un mapa general del sector público, así como sus fortalezas, debilidades, y cómo pueden ofrecer
De esta forma, se construye la premisa fundamental de la EDID en la que el actuar de lo público y, por tanto, el desempeño de la organización dependerá del entorno institucional en el que se encuentran sus servidores públicos. Con esto se busca evitar posiciones contra el gobierno, entendiendo que el mal funcionamiento laboral puede ser por mal desempeño o porque el ambiente en el que se trabaja no es el apropiado.
Los indicadores básicos que presenta el documento se desarrollan en términos de credibilidad en las reglas, credibilidad en las políticas, recursos adecuados y suficientes para definir el entorno institucional. Ahora bien, para medir el desempeño presenta la gestión por resultados, rendición de cuentas y satisfacción o bienestar laboral. En este sentido, la EDID procura desarrollar estos mismos indicadores, para ello establece literales dirigidos a los temas centrales que se desarrollan en el documento del Banco Mundial e incluye además temáticas territoriales como es el caso de la descentralización.
La necesidad de contar con información sobre los trabajadores del sector público ha motivado a otros estados para que también implementen instrumentos de medición orientados a quienes hacen parte de sus organizaciones. En este sentido, vale la pena mencionar las siguientes investigaciones estadísticas:
"Federal Employee Viewpoint Survey FEVS" realizada anualmente por la Oficina de Gestión de Personal de los Estados Unidos (U.S Office of Personnel Management) con el propósito de señalar las condiciones que caracterizan a las organizaciones públicas exitosas.
"Civil Service People Survey CSPS" realizada desde 2009 por el Servicio Civil del Reino Unido, busca medir los niveles de compromiso de su personal y los factores que inciden en él.
"Public Service Employee Survey" realizada con el apoyo del Statistics Canada mide aspectos relacionados con el compromiso laboral, liderazgo, la fuerza de trabajo y el entorno laboral de los servidores públicos canadienses.
"Australian Public Service Census" es una investigación realizada por la Comisión de Servicio Público de Australia" mediante la cual obtienen información sobre múltiples aspectos de relacionados con las experiencias de los empleados públicos, como por ejemplo: la actitud de los empleados ´públicos, condiciones de trabajo, liderazgo, satisfacción laboral, reclutamiento y retención del personal.
A continuación, se hacen las siguientes anotaciones acerca del alcance de la investigación:
- El universo de estudio de la encuesta hace referencia a los servidores públicos que laboran en el nivel central de las gobernaciones y del Distrito Capital (Bogotá D.C.). En este sentido, en la muestra seleccionada no se incluyen a los servidores públicos que laboren fuera de la sede principal de las entidades, ni a los funcionarios que tengan otro tipo de vinculaciones laborales, como es el caso de los contratos por prestación de servicios. Tampoco incluye a funcionarios con cargos de elección popular.
- Está dirigida a obtener información sobre percepciones o creencias que tienen los servidores respecto a acciones o comportamientos esperados dentro de la entidad territorial y las relaciones sociales en el ámbito del sector público. De tal manera que las percepciones que se obtienen de ella se acercan más al fenómeno social, a diferencia de estudios generales que combinan múltiples tópicos.
- Indaga sobre la percepción de los funcionarios en cuanto a temas relacionados al ambiente, el desempeño institucional, los planes de desarrollo departamental y la participación ciudadana en el orden territorial.
- No mide el fenómeno de la corrupción, pues indaga sobre el cumplimiento de condiciones organizacionales que indirectamente puedan obstruir el desarrollo de prácticas irregulares dentro de las entidades públicas y contribuyan al desarrollo de una cultura de la legalidad.
- Estudia si las entidades territoriales cuentan con condiciones organizacionales favorables al desarrollo institucional en el orden territorial.La EDID no realiza un diagnóstico profundo sobre las entidades territoriales; es un insumo complementario de información para la toma de decisiones orientadas al desarrollo de reformas internas y del sector público. En este sentido, existen otros desarrollos metodológicos como los Índices de desempeño fiscal o los índices de transparencia departamental y municipal, que brindan otros enfoques con respecto a la administración pública territorial.
