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ANTECEDENTES DE LA OPERACIÓN ESTADÍSTICA
El principal antecedente de la OPERIPC lo constituye la Carta Política que dio como resultado la Asamblea Nacional Constituyente finalizada en 1991. Su contenido orienta al Estado colombiano principalmente a hacer real la vigencia de los derechos humanos, a ser respetuoso de la Dignidad humana y ser garante de los Derechos que promulga como marco de ordenamiento de la vida social, en aras de lograr la convivencia de quienes constituyen la comunidad nacional.
La apuesta por una nueva institucionalidad en el país promovida por la Constitución de 1991 y la necesidad de modernizar el Sistema Carcelario Colombiano de cara al siglo XXI, dieron como resultado tras un proceso de asesoría y de estudio de la problemática, que el 30 de diciembre de 1992 la Dirección General de Prisiones se trasformará en el INPEC mediante el Decreto No. 2160 de 1992. Posteriormente, fue complementado con el Decreto No. 1242 del 20 de julio de 1993, cuyo objetivo fundamental gira en torno a la función readaptadora para minimizar la crisis Carcelaria e impulsar una política penitenciaria resocializadora que determine cambios actitudinales a partir de los aspectos jurídicos, médicos, sociales, psicológicos, espirituales, laborales, educativos, deportivos y laborales.
Uno de los pasos definitivos para la organización de la nueva estructura orgánica para la institución fue la sanción de la Ley 65 de 19 de agosto de 1993 que implementó el nuevo Código Penitenciario y Carcelario. Esto permitió actualizar, modernizar y humanizar los procedimientos y disposiciones del Decreto No. 1817 del 17 de julio de 1964 y sus normas complementarias. Del mismo modo, esta ley estableció el despliegue de la OPERIPC, y sus antecedentes de carácter operativo, al instituir en su artículo 54: "La reclusión en un establecimiento penitenciario o carcelario se hará en los términos señalados en el Código de Procedimiento Penal y en las normas de este código. Toda persona que sea privada de la libertad o liberada por orden de autoridad competente, deberá ser reportada dentro de las veinticuatro horas siguientes, con su respectiva identidad y situación jurídica al INPEC, el cual deberá crear el Registro Nacional de dichas personas, manteniéndolo debidamente actualizado", y en el artículo 56 el "Registro: En los centros de reclusión se llevará un registro de ingreso y egreso con los datos especiales de cada interno, fecha, hora de ingreso, estado físico, fotografía y reseña dactiloscópica. Simultáneamente se abrirá un prontuario para cada sindicado y una cartilla biográfica para cada condenado".
De manera paralela a estos desarrollos institucionales, La Ley 270 de marzo 7 de 1996, en su artículo 107 estableció: "Creación: Créase el Sistema Nacional de Estadísticas Judiciales, el cual tendrá por objeto el acopio, procesamiento y análisis de información que contribuya a mejorar la toma de decisiones administrativas en el sector justicia, al llevar el control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales y a proveer la información básica esencial para la formulación de la política judicial y criminal del país. La coordinación del Sistema Nacional de Estadísticas Judiciales estará a cargo del Consejo Superior de la Judicatura, el cual acopiará, procesará y reproducirá toda la información que sea requerida por las entidades usuarias para la adopción de políticas relacionadas con el sector. El Consejo Superior de la Judicatura guardará la reserva de los documentos e informaciones que conforme a la Constitución y la ley revistan ese carácter".
Por otra parte, el Decreto No. 300 del 7 de febrero de 1997 adoptó los estatutos que rigen la administración y el funcionamiento del INPEC.
Dentro de este contexto normativo el INPEC, a partir del año 2000 se familiarizo con los Sistemas de Gestión de la Calidad, apoyando esta labor con la aplicación de los estándares internacionales bajo la norma NTC ISO 9002/94 en uno de los Establecimientos de Reclusión del instituto. Por esto el INPEC firmó el 31 de marzo de 2001 el convenio de cooperación entre la Embajada de los Estados Unidos de América y el Ministerio de Justicia y del Derecho, denominado "Programa de Mejoramiento del Sistema, que contempló, entre otros objetivos específicos, "4. Implementar un Sistema de Aseguramiento de la Calidad".
Para su aplicación se tomó como modelo el Establecimiento de Reclusión de Valledupar, pues en el 2001 fue certificado por el Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación (ICONTEC) bajo la norma NTC ISO 9002/94 en los procesos de Tratamiento al Interno y Administración del Establecimiento. Durante el 2001 y 2002 se realizó el proceso de capacitación y formación de auditores internos de calidad. En el 2003 se realizó la auditoria de seguimiento por parte del ICONTEC al certificado de aseguramiento de la calidad No. 1073-1 bajo la NTC ISO 9002/94 al Establecimiento de Reclusión de Valledupar, el cual fue ratificado por el Consejo Directivo del mismo organismo el 26 de noviembre.
En el 2004 el INPEC, en cumplimiento con lo establecido por el Gobierno Nacional a través de la Ley 872 de 2003 y su Decreto Reglamentario No. 4110 de 2004, comenzó el proceso de adecuación del Sistema de Gestión institucional de acuerdo a lo establecido en la NTCGP 1000:2004, en los distintos niveles de la organización.
Durante el 2005, se adoptó como estrategia la creación de un grupo de calidad. Este estaba integrado por 20 funcionarios de diferentes dependencias del nivel central, quienes fueron los responsables de identificar los procesos institucionales. Como resultado del trabajo de este grupo se identificaron 19 procesos que fueron aprobados mediante Resolución 4032 del 08 de julio de 2005.
La alta dirección, a finales de 2006, estableció la política y objetivos de calidad. Un año más tarde, se estableció en la primera versión del Manual de Calidad la declaración de adopción del enfoque por procesos. La segunda versión de este documento se aprobó en noviembre de 2008, en el que se incluyó el numeral 7.3 Diseño y desarrollo y la relación de los procedimientos necesarios para dar cumplimiento a dicho numeral. Durante el 2008, se realizó revisión de los procesos documentados en el 2005, y se fusionaron dos procesos estratégicos, con los que se incluyó el proceso de apoyo denominado Gestión académica que luego fue certificado bajo la norma NTCGP 1000:2004.
En el 2010 se realizó la modificación del mapa de procesos, teniendo en cuenta la restructuración del Instituto efectuada mediante los Decretos No. 270 y 271 del 29 de enero de 2010.
El desarrollo del Sistema de Gestión de la Calidad en el INPEC, permitió establecer a través de los procesos estratégicos, misionales, de apoyo y de evaluación, 343 procedimientos y 11 manuales. De todo este compendio se destacan dos procedimientos que guardan estrecha relación con la OPERIPC, teniendo como base la legislación antes mencionada y aquellas que desarrolla la Política Penitenciaria y Carcelaria del país: el procedimiento operativo PO 78021- 09 V02 denominado "Reseña e Identificación de Internos al ingresar a un Establecimiento de Reclusión", y el procedimiento administrativo PA 11-021-02 llamado "Recolección, Consolidación, Análisis y Divulgación de la Información Estadística".
El Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014 "PROSPERIDAD PARA TODOS", dentro del eje estratégico de la Consolidación de la paz y respecto al Sector Justicia, establece para el INPEC la reformulación de la Política Penitenciaria, la elaboración de un Plan Maestro sobre la infraestructura, el fortalecimiento de los programas de tratamiento y desarrollo de los internos y la tecnificación del Instituto a través del Plan Estratégico de TIC en lo que se refiere específicamente de la herramienta SISIPEC WEB.
Teniendo en cuenta el ejercicio de despliegue de los lineamientos, programas y objetivos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y Planes Sectoriales, realizado en la Alineación Estratégica del direccionamiento estratégico de la entidad, el Plan Estratégico Institucional dentro de sus objetivos contempla: desde la perspectiva del aprendizaje e innovación, la implementación de las TICs, la adopción de la innovación como fundamento de la gestión institucional y la gestión del conocimiento; desde la perspectiva de procesos, el desarrollo de un sistema de información gerencial que oriente la toma de decisiones y la coordinación institucional, e igualmente la adopción de un Sistema Integral de Gestión; desde la perspectiva de recursos, todo en cuanto a gestión y; desde la perspectiva de clientes, el fortalecimiento del liderazgo institucional en la efectiva administración del sistema penitenciario y todas las garantías que deben ser consideradas con el interno, su familia, la sociedad y el mismo Estado.
El Direccionamiento Estratégico formulado, estableció como una de sus metas: lograr un sistema integral de gestión y, por ende, un sistema de información gerencial, con miras a obtener la certificación del Sistema de Calidad. Esta meta se encuentra en desarrollo y por lo tanto los documentos del SGC se encuentran en actualización, lo que significa que los existentes a la fecha están vigentes.
Paralelo a este desarrollo institucional, el documento CONPES 2744 de 1994, planteó la necesidad y la urgencia de la sistematización de la información del Sistema Penitenciario y Carcelario del país; el INPEC propuso en 1995, el desarrollo de un sistema Integrado de software, hardware y comunicaciones que permitiera el manejo sistematizado de la información de los internos sindicados y condenados de los centros de reclusión adscritos al Instituto, cual diseño un cronograma para cumplir con los objetivos expuestos contemplado hasta el 2002.
Tras múltiples esfuerzos institucionales y años de desarrollo de la idea inicial, lo que implicó la corrección de diversas falencias, a finales de 1998 se instaló en 13 equipos, la primera versión del Aplicativo SISIPEC, en la Reclusión de Mujeres de Bogotá. En el 2000 se amplió la cobertura de la aplicación a 37 de los 41 establecimientos con una población superior a los 200 internos, propuestos como meta para ese año.
En el 2001 se fortaleció el Sistema ya instalado y se amplió la cobertura de la aplicación. Esto significó una ardua tarea de adecuación tecnológica, ya que los centros de reclusión no contaban con la infraestructura necesaria de cableado estructurado y corriente regulada, que soportara una red de área local para montar la aplicación. Paralelo a esto, se exigió el cumplimiento de los requerimientos en cuanto a infraestructura, capacitación y producción de la aplicación.
Los cambios que se introdujeron a los Códigos Penal y de Procedimiento Penal por esta época, exigieron nuevas variables y que se modificara la base de datos contemplados en el aplicativo cliente/servidor. Esto a su vez demandó una nueva versión del aplicativo. Con el fin de tener información en línea se usó la Internet para centralizar, unificar y estandarizar la administración de la información y así garantizar homogeneidad en el manejo de la misma, al coordinar con entidades externas como el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), en cuanto a la división política de Colombia, la Fiscalía General de la Nación en cuanto a la relación de fiscalías a nivel nacional, el Consejo Superior de la Judicatura con relación a los juzgados, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Departamento Administrativo de Seguridad y la Policía Nacional (DIJIN-SIJIN) respecto a la identificación de personas y actualización de antecedentes. Con esto se busca realizar los ajustes que contemplara la modificación a los Códigos Penal y de Procedimiento Penal.
En el 2001 se inició el desarrollo de la nueva versión Web, gracias a un exhaustivo análisis de las fallas del SISIPEC Cliente/Servidor y las nuevas necesidades de información y ajustes requeridos por los usuarios. Se diseñó con los módulos de: reseña, altas, estadía, ubicación, jurídico, procesos disciplinarios, beneficios, administración, trabajo-estudio-enseñanza, CIAP (Centro de Información y Análisis Penitenciario) fomento, sanidad y social. A comienzos de 2002 se iniciaron las pruebas sobre un prototipo de la nueva versión en Web en 25 establecimientos, con múltiples limitaciones de tipo presupuestal.
En el 2004 entró en vigencia el nuevo Sistema Penal Acusatorio, lo cual determinó que se le realizaran modificaciones al módulo jurídico con el fin de reflejar los dos sistemas penales existentes. Esto a su vez significó permitirle flexibilidad al software en caso de cualquier otro cambio de la legislación. A partir del mismo año se iniciaron las pruebas de implementación en la Reclusión de Mujeres de Bogotá como establecimiento piloto. Allí se han probado todos los módulos desarrollados antes de ser implementados a nivel nacional. El proceso de implementación del SISIPEC versión web se desarrolló gradualmente. Para diciembre 31 de 2007, el aplicativo estaba instalado en la totalidad de los establecimientos del país en sus componentes básicos.
En 2008 se utilizaron los recursos de la vigencia para implementar los módulos de salud, fomento y social, lo que significó la instalación total de los componentes básicos del proyecto. En este mismo periodo, se comenzó a dar reconocimiento a la confiabilidad de la información en todo sentido. La importancia de la información y su transacción interinstitucional establecieron la seguridad como una prioridad para los datos de los internos. Asimismo se realizó el estudio de seguridad de la información. Dicho estudio arrojó que la temática más crítica en materia de información penitenciaria y carcelaria está relacionada directamente con la cultura de seguridad a nivel del personal que labora en el instituto.
Durante 2009 se detectó un problema en cuanto a la identificación de los internos que requirió la adquisición de un sistema de identificación biométrica con miras a enlazarlo con la Registraduría Nacional del Estado Civil para lograr la identificación plena de los internos a nivel nacional. De acuerdo a lo anterior, se estableció que para el INPEC resulta de vital importancia conocer, si no la identidad plena del interno, si saber que es un solo individuo a pesar de los múltiples nombres, apodos e identificaciones falsas con las que llegan muchas veces al establecimiento de reclusión.
En la vigencia 2010 se inició la implementación de los 11 numerales de la norma ISO 27001, para lograr a la implementación del Sistema de Gestión de Seguridad de la Información, así como el montaje de un centro alterno que garantice la total disponibilidad de la información. Estas son actividades que se culminarán en 3 fases, la última de ellas en la vigencia 2012, dependiendo de los recursos asignados.
A partir de 2011 se inició el desarrollo de la versión 3 de SISIPEC en una herramienta más liviana que permitirá mejorar el desempeño y tiempos de respuesta, ya que el nivel de transición para la infraestructura montada desde la vigencia 2006, ha sido superado. De 300 usuarios concurrentes se pasó a aproximadamente a 1.500 y se están generando más de 15.000 reportes diarios. Esta migración está planificada para realizarse en 3 fases hasta el año 2013.
Con los componentes descritos, se ha avanzado en el logro del objetivo principal del proyecto que es proporcionar una base de datos centralizada, unificada e integral para el control total de los datos de la población reclusa en cada establecimiento, que esté soportado con sistemas computacionales, compatibles con el sector justicia.
Como lo ha hecho el grupo de Policía Judicial de Cuerpo de Custodia y Vigilancia, donde sus integrantes han realizado brigadas de enrolamiento a los internos, que consisten en incorporar al sistema las 10 huellas de las manos de cada interno. A partir de octubre de 2011 se inició la aplicación del componente biométrico a las visitas de los internos, ya que esto se ha controlado mediante el módulo de visitas de SISIPEC. Se tiene proyectado a mediano plazo ampliar el uso de la identificación biométrica para otras áreas de los establecimientos penitenciarios y carcelarios del país.
REFERENTE INTERNACIONAL
La Organización de Naciones Unidas (ONU) a través de la Comisión de Estadística establece los principios rectores para el manejo de la información oficial de las entidades privadas y estatales, bajo principios fundamentales de calidad y confiabilidad tal como lo expresa el siguiente texto:
1. Las estadísticas oficiales constituyen un elemento indispensable en el sistema de información de una sociedad democrática y proporcionan al Gobierno, a la economía y al público datos acerca de la situación económica, demográfica, social y ambiental. Con este fin, los organismos oficiales de estadística han de compilar y facilitar en forma imparcial estadísticas oficiales de comprobada utilidad práctica para que los ciudadanos puedan ejercer su derecho a mantenerse informados; 2.?Para mantener la confianza en las estadísticas oficiales, los organismos de estadística han de decidir, con arreglo a consideraciones estrictamente profesionales, incluidos los principios científicos y la ética profesional, acerca de los métodos y procedimientos para la reunión, el procesamiento, el almacenamiento, y la presentación de los datos estadísticos…"23
Asimismo, en la Conferencia Estadística de la Américas de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEA-CEPAL), realizada en abril de 2013, se trató el tema del desarrollo de las estadísticas de seguridad y justicia, reiterándose la necesidad de ejecución de procesos que garanticen el uso de la información estadística bajo estándares internacionales y puntos de referencias regionales nacionales.
