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ANTECEDENTES DE LA OPERACIÓN ESTADÍSTICA
La investigación sobre el desempeño de las organizaciones públicas empezó como un trabajo coordinado, dentro de un memorando de entendimiento, entre el DANE, la Corporación Transparencia por Colombia, el Departamento Nacional de Planeación y el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción. El DANE, dentro de la lógica de la demanda, se encargó de la organización de los operativos, mientras la Corporación aportó un cuestionario estructurado. De acuerdo con ese esquema se implementó la operación estadística durante los años 2003 y 2004.
En 2005, la Dirección de Regulación, Planeación, Estandarización y Normalización - DIRPEN, dirección encargada en el DANE de la Encuesta de Desempeño Institucional (EDI), adoptó un marco teórico (3) y en función del mismo reorganizó la información existente de la encuesta para los años 2003 y 2004; luego, llevó a cabo el ejercicio para 2005, con el fin de obtener informes técnicos anuales sobre ambiente y desempeño institucional de la administración pública nacional (4). Los documentos de este esfuerzo se encuentran disponibles en la página Web institucional, www.dane.gov.co <http://www.dane.gov.co>.
Desde 2007 la operación está circunscrita al tema de Gobernabilidad y Derechos, dentro del proyecto de Estadísticas Políticas y Culturales del DANE. Este marco temático permite darle mayor alcance a las operaciones que lo integran, contribuyendo de manera decidida a cerrar la brecha de información que separa a la comunidad científica de la ciencia política respecto a la economía. En la medida en que se genere información de gobernanza y gobernabilidad en distintos ámbitos sociopolíticos, los operadores políticos contarán con un insumo invaluable para una apropiada toma de decisiones. Igualmente, a partir de este año el método de recolección tradicional de la encuesta (formulario en papel), fue reemplazado por el diseño del cuestionario tipo electrónico en Dispositivos Móviles de Captura (DMC) y en ambiente Web, lo cual implicó una innovación tecnológica que mejoró la encuesta en términos de oportunidad y economía.
Como un reconocimiento a la calidad de la operación estadística, en 2007 la investigación participó en el Premio Regional de la Innovación Estadística, organizado por el Banco Mundial, donde alcanzó la primera fase del concurso ganándose el derecho a aparecer reseñado en un documento técnico de la organización multilateral.
En el año 2008 se introdujeron nuevos componentes temáticos en el instrumento de recolección, con el propósito de obtener percepciones respecto al ambiente laboral, al cumplimiento de principios y normas en el proceso de contratación de bienes y servicios, al proceso de renovación de la carrera administrativa, al impacto del sistema de evaluación del desempeño, y al impacto de los planes de gestión de las entidades públicas. Y en el año 2009 se amplió la cobertura temática, introduciendo nuevos temas como fueron Planeación, Presupuesto y Evaluación y Control.
A partir del año 2010 se buscó dar mayor relevancia a las variables de estudio generadas por la encuesta, como insumo de interés para el análisis institucional, razón por la cual se amplió el espectro de la información publicada, dejando a disposición de los ciudadanos la totalidad de los resultados obtenidos desagregados para el total nacional, por entidad, sector institucional y grupo funcional, así como por desagregaciones como sexo, tiempo de servicio y nivel jerárquico.
Para el año 2011 se continua realizando la revisión y ajuste de la metodología e instrumentos de recolección, velando por conservar la comparabilidad con los ejercicios anteriores y una mayor claridad en los conceptos e incorporando desarrollos recientes relacionados con la administración pública, especialmente en los temas de rendición de cuentas y atención al ciudadano acorde a los lineamiento planteados en los documentos CONPES 3654 y 3649 de 2010.
Notas
(3) Se recurrió al marco teórico que utiliza el Banco Mundial en las encuestas el cual desarrolla para sus estudios sobre servicio civil. Éste se encuentra en Manning, N; Mukherjee, R y Gokcekus, O. “Public Officials and their Institutional Environment: An Analytical Model for Assessing the Impact of Institutional Change on Public Sector Performance”.
(4) Cabe advertir que la encuesta sólo considera los servidores de planta del nivel nacional pertenecientes a la Rama Ejecutiva, Legislativa y Judicial, los organismos de control, los organismos autónomos, la organización electoral, los entes autónomos universitarios y las corporaciones autónomas regionales
REFERENTES INTERNACIONALES
La encuesta toma como referentes los estudios e investigaciones adelantadas por el Banco Mundial con respecto a la medición de aspectos relacionados con la gobernabilidad y la gobernanza. Específicamente, la Encuesta de Desempeño Institucional –EDI, adapta dentro de su marco teórico, las recomendaciones realizadas por el Banco Mundial en el documento “Public officials and their institutional environment: An analytical model for assessing the impact of institutional change on public sector performance”, el cual presenta un marco analítico para el diseño de una serie de encuestas sobre lo público (official´s view), del entorno institucional y adicionalmente analiza la información producida en quince países por diferentes fuentes. En este documento se describe cómo los resultados de la encuesta dan un mapa general del sector público, sus fortalezas, debilidades, y cómo pueden ofrecen una aproximación a la identificación de posibles beneficios de las reformas.
De esta forma, se construye la premisa fundamental de la EDI en la que el actuar de lo público y, por tanto, el desempeño de la organización, dependerá del entorno institucional en el que se encuentran sus servidores públicos, evitando posiciones contra el gobierno y entendiendo que el mal funcionamiento laboral puede ser por mal desempeño o por que el ambiente en el que se trabaja no es el apropiado.
El documento del Banco Mundial propone un modelo analítico a través del cual se plantea la posibilidad de medir tanto el entorno como el desempeño de las instituciones públicas. Con respecto al entorno institucional se presentan tres dimensiones en términos de credibilidad en las reglas, credibilidad en las políticas y, recursos adecuados y previsibles; mientras que para medir el desempeño igualmente presenta tres dimensiones denominadas orientación hacia los resultados, rendición de cuentas y moral de los empleados. En este sentido, la EDI procura desarrollar estas dimensiones a través de sus indicadores para lo que establece capítulos similares y literales dirigidos a los objetivos propuestos para cada uno.
Para el diseño de la encuesta, también se consideró la experiencia de la Corporación Transparencia Internacional, organismo que ha adelantado mediciones que buscan aproximarse directa y objetivamente a las actuaciones de las entidades públicas. Al respecto, desde 1995, la Corporación Transparencia por Colombia publica el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) con el cual busca medir específicamente niveles de corrupción presentes en las entidades públicas de un país determinado, definiendo la corrupción como el abuso del poder encomendado para favorecer intereses privados.
Igualmente, esta corporación ha desarrollado índices para la medición del nivel de transparencia y los riesgos de corruco pión en las entidades del orden nacional, los departamentos y municipios.
En este sentido, viendo la importancia de involucrar el tema de corrupción para una encuesta de ambiente y desempeño institucional, se han incluido literales en la encuesta que dan respuesta a la premisa de que con un buen funcionamiento de la entidad, mejor es su desempeño y menos se presentan prácticas irregulares o “corrupción”.
A continuación, se hacen las siguientes recomendaciones o aclaraciones adaptadas por la EDI sobres estos dos referentes:
- La EDI presenta dos índices generales en términos de ambiente institucional y desempeño institucional
- La EDI no mide la corrupción, aunque indaga si las entidades cumplen con condiciones mínimas organizacionales, que indirectamente puedan obstruir el desarrollo de prácticas irregulares dentro de las entidades públicas.
- La EDI no realiza un diagnóstico profundo sobre las entidades públicas, es un instrumento que contribuye a complementar la información de las entidades y sector público en su conjunto para la toma de decisiones relacionadas con reformas internas y que por extensión ayuda al desarrollo de programas de lucha contra la corrupción.
- La EDI está dirigida a obtener información sobre la especificidad de las relaciones sociales en el ámbito del sector público. En esa medida, las percepciones que se obtienen de ella se acercan más al fenómeno social, a diferencia de estudios generales que combinan múltiples tópicos.
- La EDI está dirigida a obtener información sobre percepciones o creencias que tienen los servidores respecto a acciones o comportamientos esperados dentro de la entidad pública.
