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ANTECEDENTES DE LA OPERACIÓN ESTADÍSTICA
La Encuesta Multipropósito (EM) es una operación estadística que surge en el año 2011 cuando el Distrito Capital decide dar continuidad a las encuestas de Calidad de Vida de 1991, 1993, 2003 y 2007 y a la Encuesta de Capacidad de Pago de 2004, unificando sus contenidos temáticos en una sola encuesta multipropósito y en atención a la necesidad del Distrito Capital de obtener información socio-económica y de entorno urbano de los habitantes de Bogotá para la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas distritales. La EM se realizó en los años 2011, 2014 y 2017 en convenio interadministrativo entre el DANE y la Secretaría Distrital de Planeación (SDP). En 2020 el DANE y la SDP suscribieron nuevamente un convenio interadministrativo para realizar la cuarta aplicación de la EM en 2021, denominada Encuesta Multipropósito Bogotá - Cundinamarca (EM 2021).
• Encuestas de condiciones de vida en Bogotá
El Distrito Capital posee amplia trayectoria en la medición de diferentes aspectos sobre las condiciones de vida de los hogares de Bogotá. Desde 1991 ha realizado encuestas a hogares con el objeto de medir la calidad de vida a través de convenios interinstitucionales con el DANE. Al respecto, en este mismo año, el DANE junto con el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (United Nations Children´s Fund - UNICEF) y la Alcaldía Mayor de Bogotá realizaron la primera Encuesta sobre Pobreza y Calidad de Vida en Santafé de Bogotá. Esta encuesta tuvo como objetivo principal obtener información necesaria y suficiente para determinar y caracterizar las condiciones de vida de la población de Bogotá, a través del diseño de 14 capítulos que abarcaron las temáticas de: estructura y ubicación de la vivienda; datos generales de la vivienda y el hogar; gastos; patrimonio y condiciones de vida del hogar; acceso del hogar a servicios básicos y percepción social del jefe del hogar, entre otras.
Es importante mencionar, que, la idea de establecer una medición de la pobreza y las condiciones de vida de los hogares a través de encuestas de hogares fue extendida por el DANE al total nacional. En ese sentido, en 1993 realizó una nueva versión de la encuesta de hogares de 1991, con una cobertura nacional y representativa para el total nacional, cabecera y resto y para cuatro principales ciudades del país (Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla).
Enmarcado en el enfoque Estudio de Medición del Nivel de Vida (Living Standard Measurement Study - LSMS) diseñado por el Banco Mundial, el DANE realizó en 1997 la Encuesta Nacional de Calidad de Vida (ENCV 1997), representativa a nivel nacional por grandes regiones urbano-rural. Este primer diseño basado en LSMS permitió un enfoque más amplio en el análisis de la calidad de vida de los hogares y en la medición de dimensiones basadas en capacidades. El diseño de esta encuesta (15 capítulos) solo permitió el análisis de Bogotá a nivel de ciudad.
En 2003, el DANE realizó la Encuesta de Calidad de Vida (ECV 2003), representativa para el total nacional y el total Bogotá (para cada una de las 19 localidades urbanas). El diseño temático de esta encuesta fue similar al realizado en 1997, permitiendo la trazabilidad temporal de algunos indicadores a nivel Bogotá.
En 2007, el DANE nuevamente implementó la Encuesta de Calidad de Vida de Bogotá (ECVB 2007) con temática similar a su antecesora, representativa para el total Bogotá por localidades en la que se incluyó la localidad 20 de Sumapaz. La encuesta estuvo constituida por 11 capítulos que abarcaron temáticas a nivel de hogares y personas. A nivel de hogares, se indago por: tipo de vivienda, material de paredes y pisos, cobertura en servicios públicos domiciliarios, número de hogares en la vivienda, focos de afectación del lugar donde está ubicada la vivienda, grado de hacinamiento en el hogar, gastos en servicios públicos domiciliarios con que cuenta el hogar, tenencia y financiación de la vivienda, composición del hogar, información demográfica básica sobre los miembros del hogar, movilidad intra e inter localidad, condiciones de vida del hogar y gastos del hogar.
A nivel de personas se realizaron preguntas relacionadas con: cobertura del Sistema General de Seguridad Social en Salud, condiciones de salud de los miembros del hogar, utilización de servicios médicos y gasto efectuado, enfermedades crónicas y limitaciones permanentes, cobertura educativa de los establecimientos públicos y privados, control de crecimiento y desarrollo de niños y niñas menores de 5 años, sitio de permanencia de los niños y las niñas, horas que dedican al cuidado de los niños y niñas y actividades que realizan el padre y madre, actividades laborales realizadas por los niños y niñas, ingresos de los niños y niñas (dinero y especie) y oficios del hogar, alfabetismo, asistencia escolar, nivel escolar alcanzado y años de estudio, gastos de los hogares en educación y subsidios, becas y créditos educativos, fuerza de trabajo y su caracterización.
En 2008 y 2010 se realizó la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) con una cobertura geográfica constituida por nueve dominios en los que se incluyó Bogotá D.C. A partir de 2010 y debido a la importancia creciente de las temáticas abordadas en la encuesta, la ECV se realiza con una periodicidad anual. En el periodo 2011 a 2020 la ECV ha tenido como dominio de estudio a Bogotá, excepto para el año 2017 en el que la representatividad de la encuesta fue cabecera del total nacional.
• Encuestas de capacidad de pago en Bogotá
El origen de la Encuesta de Capacidad de Pago del Distrito Capital (ECP) se encuentra en los cambios que en la década de 1990 se implementaron en el país a las formas de prestación de los servicios públicos domiciliarios. La Constitución Política de Colombia de 1991 y la Ley 142 de Servicios Públicos de 1994 reconocen, de manera explícita, la importancia de la capacidad de pago como criterio para determinar la tarifa de esos servicios:
La Ley expresa que la demanda por servicios públicos domiciliarios está asociada al nivel de ingreso y a la capacidad de pago de la sociedad y que por tanto “la capacidad de pago de los distintos grupos de usuarios es un elemento importante para decidir la forma que asume la financiación y la posibilidad de cubrir los costos asociados”. Se señala igualmente “la necesidad de plantear esquemas de subsidios que tengan en cuenta la escasa capacidad de pago de los más pobres”. Además, la Constitución de 1991 dictaminó que los subsidios se aplicarán a consumos de subsistencia de los usuarios de menores ingresos y serán directos (asignaciones con fuente de presupuestos de la Nación, departamentos, distritos, municipios, entidades descentralizadas) o indirectos (contribuciones de hogares de estratos 5 y 6, actividades comerciales e industriales)”.
“La política de prestación de los servicios públicos domiciliarios (SPD) cambió radicalmente en el país en la década de los noventa, el énfasis pasó de los subsidios a la oferta hacia los subsidios a la demanda”.
"El nuevo marco con subsidios a la demanda, busca la suficiencia financiera de las empresas y en la práctica asume que las empresas deben cobrar vía tarifa el costo real de la prestación del servicio. Dado que hogares pobres enfrentan dificultades para su pago, el sistema prevé el otorgamiento de subsidios financiados con sobretasas a la demanda de hogares de alto ingreso y del sector empresarial, y con el concurso de fondos públicos en el evento de que las sobretasas no sean suficientes.” (CID, 2006).
En este contexto de cambio institucional, el entonces Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD) promovió desde 1999 acciones tendientes a establecer el impacto que tienen las tarifas de servicios públicos en el consumo de las familias. A finales de ese año, se contrató al Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID) de la Universidad Nacional de Colombia, para la realización de un estudio que tuvo como propósito analizar si la estratificación socio-económica de Bogotá correspondía con la capacidad de pago de los bogotanos. Del estudio, dirigido por el profesor Alberto Corchuelo, se obtuvo un informe que presentó el diseño metodológico, operativo y de análisis de una encuesta que permitiera medir la capacidad de pago. En 2002, se desarrolló un nuevo convenio entre el CID y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD) para dar continuidad a la propuesta a través de un proyecto dirigido a la realización de la primera encuesta sobre capacidad de pago.
Esta primera encuesta se aplicó en 2004 y sobre la base de sus resultados se publicó el estudio Equidad en las tarifas de servicios públicos: Impacto en la capacidad de pago de los hogares de Bogotá D.C. (DAPD, CID 2005). Los análisis de resultados se complementaron y profundizaron posteriormente por el CID dando lugar a un nuevo documento en 2006.
El análisis provisto de la encuesta llevó a sustentar la conveniencia de evaluar la evolución de las problemáticas estudiadas en ella después de 2004, teniendo en cuenta las modificaciones que se han implantado en las tarifas de servicios públicos domiciliarios desde ese año, los cambios en los niveles y formas de distribución del ingreso, y en las estructuras del gasto de los hogares. La relevancia que tienen estos temas para los habitantes de la ciudad justificó la realización de una nueva encuesta que permitiera determinar su evolución en los años próximos manteniendo como línea de especialización el seguimiento del instrumento de estratificación y monitoreo de la capacidad de pago de los hogares.
El CID recomendó que la encuesta a ser realizada por la Administración Distrital, como segunda encuesta de capacidad de pago, se adelantara conjuntamente con la Encuesta de Calidad de Vida, también promovida por el Distrito, en tanto las dos encuestas coincidían en gran parte de su contenido. Para finales de 2009, fue acogida la propuesta por la Secretaría Distrital de Planeación (SDP) con la formalización de un convenio interadministrativo con el DANE, que tuvo como propósito la formalización y estructuración de la primera Encuesta Multipropósito (EM) para Bogotá a ejecutarse en 2011.
• Encuesta Multipropósito para Bogotá
Surge por la necesidad del Distrito Capital de obtener información socio-económica y de entorno urbano de los habitantes de Bogotá de forma periódica para la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas distritales. Permitió dar continuidad a las encuestas de Calidad de Vida 1991, 1993, 2003 y 2007 y a la Encuesta de Capacidad de Pago 2004, en el marco de unificación de sus contenidos temáticos, que profundizaban sobre aspectos de cobertura, calidad y gasto de los hogares en servicios públicos domiciliarios, mercado laboral y condiciones de vida. Esta encuesta contó con una representatividad para Bogotá Urbana (19 localidades), desagregada por localidad y estrato socioeconómico.
La Secretaría Distrital de Planeación (SDP) suscribió el convenio interadministrativo 166 de 2010 entre la Secretaría Distrital de Planeación y el DANE para desarrollar la primera Encuesta Multipropósito (EM) para Bogotá en 2011. Esta operación estadística tuvo como objetivo “Obtener información estadística sobre aspectos sociales, económicos y de entorno urbano de los hogares y habitantes de Bogotá, por localidades y estratos, que permita hacer seguimiento a las variables necesarias para el diseño y evaluación de políticas urbanas por parte del Distrito Capital”.
En 2014 la SDP y el DANE realizaron nuevamente la EM. En esta aplicación se conservó la línea base de las variables de la EM 2011 pertinentes para el establecimiento de marcos comparativos, de manera que sus capítulos no cambiaron y se fortalecieron las temáticas respectivas. Tuvo como objetivo “Generar un sistema de análisis de información socioeconómico y espacial para ayudar a disminuir la incertidumbre en la toma de decisiones de los agentes de Bogotá - Cundinamarca. Construir insumos para la eficiencia en la toma de decisiones de los agentes permitirá realizar una planificación acertada sobre la región con el fin de obtener eficiencia en la asignación de los recursos para el financiamiento regional, y con ellos obtener efectos sobre la productividad de la ciudad, las empresas y los hogares y así reducir la desigualdad socio espacial”. Su cobertura la hizo representativa para el total Bogotá y sus 19 localidades urbanas. Además, con el objetivo de dar cuenta de las dinámicas regionales y de la convergencia de las condiciones de vida entre Bogotá y la región, la EM 2014 amplió su cobertura a la zona urbana de 20 municipios de la Sabana y a los 11 municipios cabeceras de provincia del departamento de Cundinamarca.
En la EM 2017 se mantuvo la estructura de la EM 2011 y la EM 2014 y se fortalecieron algunos capítulos, incluyendo temáticas como seguridad alimentaria y bienestar subjetivo, entre otras. En el 2017 la cobertura aumentó en Bogotá a nivel de Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ) y para la zona rural de las localidades de Usaquén, Chapinero, Santafé, San Cristóbal, Usme, Ciudad Bolívar y Suba. En Cundinamarca, la cobertura se amplió a la cabecera de 37 municipios.
La más reciente aplicación de la Encuesta Multipropósito es la EM 2021, la cual se realiza nuevamente en convenio entre la SDP y el DANE. Las entidades determinaron realizar las actividades en etapas que se desarrollaron de la siguiente manera: i) En el año 2020 se ejecutaron las actividades de diseño, selección del tamaño de muestra, elaboración de documentos técnicos y recuento de los segmentos urbanos. ii) En el año 2021 se ejecutaron las actividades de recolección y análisis de la información. iii) En 2022 se realizará el proceso de difusión. La cobertura de la EM 2021 permite desagregación en Bogotá para el área urbana a nivel de UPZ y rural por localidad, en Cundinamarca, para la cabecera de 21 municipios y el área rural de 7 de ellos.
REFERENTES INTERNACIONALES
Los lineamientos para la estructuración de encuestas sobre condiciones de vida liderada por el Banco Mundial y reconocida como el enfoque de Estudio de Medición de las Condiciones de Vida (en inglés, Living Standard Measurement Study - LSMS) es soporte para la metodología de la Encuesta Multipropósito al ser una encuesta de hogares.
El programa del LSMS fue establecido en 1980 por el Banco Mundial con el objetivo de recoger datos sobre las dimensiones del bienestar de los hogares que pueda utilizarse para evaluar ese bienestar, entender el comportamiento de los hogares y evaluar el efecto de diversas políticas gubernamentales en las condiciones de vida de la población.
Las encuestas con este enfoque disponen de una visión integrada del bienestar de los hogares partiendo del estudio de sus factores condicionantes y nivel de pobreza. Permiten la descripción de patrones de acceso y uso de servicios públicos, educativos, de salud; están diseñadas para comprender cómo los hogares reaccionan al medio económico y programas gubernamentales, la influencia en el bienestar de los hogares por variaciones en la renta, empleo o problemas de salud, entre otros.
La estructura sugerida por el LSMS se encuentra enfocada en tres grandes bloques, un primer bloque que aborda grandes módulos temáticos referidos hacia los hogares, los miembros del hogar, consumo, ingresos y servicios sociales; otro, direccionado a grupos de la comunidad y su percepción respecto a la infraestructura y servicios disponible en ella; y finalmente, uno relacionado con precios (pago por bienes y servicios consumidos). Cualquier adición de variables temáticas robustece el acervo de información, pero requerirá información complementaria, si el propósito es la evaluación de impacto de programas o estudios de costo-efectividad de programas.
El objetivo que más sobresale del estudio es la obtención de información para la medición del consumo (gastos en alimentos, gastos no alimentarios, vivienda, bienes duraderos) y medidas de ingreso (auto-empleo, actividades económicas, actividades agropecuarias, otros ingresos, ahorro y crédito). Otros módulos parciales incluyen temas como: salud, educación, fertilidad, antropometría y migración, que sirven para complementar la información de las encuestas y determinar los factores que influyen en las condiciones de vida de los hogares.
