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ANTECEDENTES DE LA OPERACIÓN ESTADÍSTICA
Con anterioridad al 2001, el MEN contaba con información de manera aislada y no oportuna, la cual se recolectaba manualmente a través de los formularios C-800, C-600 y C-100 del DANE y por lo tanto esta entidad era la fuente de información. No se contaba con soporte sistémico y actualizado de información para la toma de decisiones.
La revolución educativa instaurada a través del Plan Nacional de Desarrollo del cuatrienio 2002 - 2006, definió como meta la creación de un millón y medio de cupos, pero la asignación de los cupos y del personal docente, la ampliación de la infraestructura correspondiente y la distribución de los recursos financieros debía realizarse bajo criterios técnicos fundamentados en información oportuna, confiable, útil y pertinente.
Con base en la metodología definida en la Ley 715 de 2001, a partir del año 2004, los recursos para la educación básica y media del Sistema General de Participaciones en los Recursos Corrientes de la Nación, se distribuyeron por alumno atendido, acorde con el comportamiento real del sistema y con criterios de equidad, teniendo en cuenta la distribución de la población escolar en las zonas rurales y urbanas, la dispersión de la población, los costos del personal docente y administrativo en condiciones de eficiencia, la participación de la matrícula por niveles educativos, y los indicadores de necesidades básicas insatisfechas.
Estas dos necesidades, ampliación de la cobertura y distribución de los recursos por alumno atendido, marcaban un reto a resolver, por cuanto los sistemas de información existente y en uso en la nación al iniciar el siglo estaban orientados al apoyo a los procesos de planeación, análisis sectorial, formulación y seguimiento a políticas; pero el nuevo planteamiento implicaba asimismo generar sistemas de información para la asignación de recursos per cápita y con base en indicadores de gestión.
Lo anterior, sumado a las dinámicas internas que en materia de atención educativa se generaban en cada entidad territorial en cuanto al acceso y permanencia a la población vulnerable afectada por la violencia, a la que tiene necesidades educativas especiales, a los grupos étnicos especiales y la población rural dispersa, hizo que se desarrollaran procesos de planeación por entidad territorial.
Con la expedición del Decreto 1526 de julio de 2002, por medio del cual se reglamentó la administración del sistema de información del sector educativo con base en el artículo 5° numeral 5.4 de la Ley 715 de 2001, se vio la necesidad de contar con el nombre, apellido y documento de identificación de cada uno de los estudiante del sector oficial, a fin de controlar la calidad del registro de la matrícula utilizado en el esquema de asignación de recursos del Sistema General de Participaciones. El reporte de los estudiantes con nombre, apellido, identificación, institución educativa, grado y características especiales de vulnerabilidad o etnia permitía realizar ese proceso de comprensión de las dinámicas de acceso y permanencia y de planeación en conjunto entre la nación y las entidades territoriales.
Debido al diverso nivel de desarrollo tecnológico por parte de las secretarías de educación, la implementación del Decreto originó un proceso de negociación con las entidades territoriales, las cuales remitían la información acorde con su estado de sistematización en el que se encontraban, bajo un estándar mínimo dado por formatos elaborados en hoja electrónica. Por su parte, el MEN a través del Proyecto de Modernización de las Secretarías de Educación, los aprovisionó de los sistemas de recursos humanos y gestión del proceso de matrícula.
Inicialmente se recibía en el MEN la información por departamento vía correo electrónico en donde un validador automatizado verificaba la consistencia de la información y se realimentaba a la secretaría sobre el resultado. Para el año 2004 se redefinió el proceso, para entonces la comunicación se realizaba por secretaría certificada y no por departamento, se mejoró el reporte de las sedes consignado en el directorio de establecimientos y como cambio más importante se hizo obligatorio el reporte de información por alumno con el objeto de poder construir los consolidados de manera automática
Con la Resolución 166 de 2003, se da de manera formal la cimentación del Sistema de Información Nacional de Educación Básica y Media - SINEB cuyo enfoque estuvo en la estandarización de los conceptos, los medios de recolección y el control del proceso. La resolución puntualizó en su primer artículo la información solicitada, en el segundo artículo las fechas, en el tercer artículo los responsables, flujo y forma de verificar la calidad de los datos. En los anexos se describieron las variables, el nombre técnico de cada una, su longitud, tipo y explicación
Para mejorar el reporte de información se desarrollaron programas validadores que podían utilizar las entidades territoriales antes de remitirla. La evolución continua de las necesidades, cada vez más exigentes, obligó a un mejoramiento incremental de los módulos de cargue, validación y presentación de la información, a una ampliación de la información solicitada y a la especificación de los estándares y los medios de remisión de datos, de ahí que se expide la Resolución 1515 de 2003 en la cual se establece las directrices, criterios, procedimientos y cronograma para la organización del proceso de matrícula en los niveles de Preescolar, Básica y Media de las instituciones educativas oficiales en las entidades territoriales.
Para el año 2005 el validador automatizado del SINEB estaba disponible para los emisores de la información, es decir, cada secretaría certificada tenía acceso a dicho módulo con lo cual se ayudaba a la refrendación de la calidad de la información por parte de los secretarios de educación y a la realimentación en general. Se puso al servicio el módulo del Directorio Único de Establecimientos (DUE) con el cual sólo se reportaban las novedades de creación, modificación de las características o cierre de establecimientos.
Para el año 2006 se le dio oficialmente el nombre de SINEB, dado que hasta ese año el sistema estaba asociado al nombre del acto administrativo que reglamentó el flujo de información, conocido como Resolución 166. De igual forma, al interior del MEN, las áreas misionales dieron inicio a una etapa de análisis de la información que generaba el sistema y se hicieron evidentes las diferencias que debía proveer el aplicativo a cada nivel de administración del servicio educativo. El uso y las nuevas necesidades le fueron incorporando requerimientos de mayor nivel de detalle a los datos; es así como la nación lo utilizaba para procesos diferentes a los que lo utilizaba las entidades territoriales. La etapa de productividad se concentró en la consecución de datos adicionales para las nuevas necesidades, en la cualificación de los usuarios, funcionarios, proveedores y aliados.
Para el mismo año, con la Resolución 5360 se organiza el proceso de matrícula oficial de la educación preescolar, básica y media en las entidades territoriales y se determina el cronograma para el reporte de la información; además se socializan las matrices de evolución de la matrícula por grado de la educación básica a partir de la información del SINEB con el objeto de proyectar las necesidades a nivel de infraestructura educativa y requerimiento de docentes.
A partir de este momento, el MEN se posiciona como productor de la información estadística oficial del sector.
Por otra parte, en el año 2008, el Ministerio de Educación obtuvo la certificaciones emitidas por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE de la “Operación Estadística de Matrícula de Educación Preescolar, Básica y Media” y “Operación Estadística de Educación Superior”, lo que demuestra que las estadísticas oficiales desempeñan un papel importante en la medida en que contribuyen para que las entidades y los sectores económico, social y ambiental mejoren la calidad en la formulación, la evaluación y el seguimiento de las políticas, los planes y los programas públicos y privados.
Bajo este principio, El MEN ha adelantado acciones que le permiten mejorar su producción estadística y contar con información de calidad para la toma de decisiones, partiendo de la base de que la evaluación y la certificación son el instrumento mediante el cual se asegura la calidad del proceso estadístico y por ende la calidad de la información, estandarización, procesamiento, difusión e intercambio entre generadores y usuarios de la información estadística.
Esta certificación de las operaciones estadísticas implica que la ciudadanía, las entidades del Estado, las entidades externas, los usuarios internos y el público en general cuentan con información de calidad del sector educativo.
En el año 2012, y debido a sus sus índices de confiabilidad sobre la calidad de la información reportada y el soporte para la formulación e implementación de las políticas públicas del sector educativo, el Ministerio de Educación Nacional recibió por parte del Departamento Administrativo y Nacional de Estadística (DANE) la recertificación de ambas operaciones, la “Operación Estadística de Matrícula de Educación Preescolar, Básica y Media” y “Operación Estadística de Educación Superior”.
REFERENTES INTERNACIONALES
Las organizaciones internacionales se destacan por brindar lineamientos estadísticos y metodológicos para la construcción de estadísticas e indicadores educativos que de una manera u otra influyen en la recopilación, análisis y producción de información a nivel nacional. Por otra parte, estas organizaciones también conciben políticas educativas que intervienen en las tendencias a nivel global y por ende a nivel nacional, regional y local.
Estos organismos son:
• Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura - UNESCO: tiene la misión de contribuir a la consolidación de la paz, la erradicación de la pobreza, el desarrollo sostenible y el diálogo intercultural mediante la educación, las ciencias, la cultura, la comunicación y la información. Es el principal organismo internacional rector del sector educativo a nivel mundial que promueve la cooperación internacional y la coordinación entre sus 195 estados miembros y sus ocho asociados.
La UNESCO elaboró la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación (CINE) para facilitar la comparación de las estadísticas de educación e indicadores entre los países sobre la base de uniformidad y definiciones acordadas a nivel internacional; es así como se organiza el mapa educativo para Colombia acorde con la CINE 2011 y se realiza el reporte de información con base en la metodología preestablecida por el Instituto de estadística – UIS, que es la fuente oficial de los datos utilizados para hacer seguimiento de la “Educación para Todos” - EPT y los “Objetivos de Desarrollo del Milenio - ODM, así como las iniciativas internacionales relacionadas.
Estos informes proporcionan información sobre los estudiantes, los maestros, la alfabetización de adultos, el gasto en educación, así como el número de niños sin escolarizar, los cuales permiten evaluar el cumplimiento de los y metas adoptadas por los países miembros para EPT y ODM.
• Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura – OEI: es un organismo internacional de carácter gubernamental para la cooperación entre los países iberoamericanos en el campo de la educación, la ciencia, la tecnología y la cultura en el contexto del desarrollo integral, la democracia y la integración regional. A partir de la I Conferencia Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno (Guadalajara, 1991), la OEI ha promovido y convocado las Conferencias de Ministros de Educación, como instancia de preparación de esas reuniones cumbres, haciéndose cargo también de aquellos programas educativos, científicos o culturales que le son delegados para su ejecución. El desarrollo del proyecto de Metas educativas 2021, lleva aparejada la necesidad de establecer un sistema de evaluación y seguimiento de su grado de logro, es entonces cuando los ministros de diferentes países entendieron la necesidad de crear mecanismos de evaluación y seguimiento, para garantizar el cumplimiento de las metas, así se creó el Instituto de Evaluación y Seguimiento de las Metas Educativas 2021 (IESME).
El objetivo principal del sistema es obtener, procesar y proporcionar información rigurosa, veraz y relevante para conocer el grado de avance de las metas educativas acordadas para 2021. Los principales informes son: i) Informes bienales de avance, que incluyen el nivel de logro en las diversas metas generales y específicas y en cada uno de los indicadores propuestos, así como la situación de los países en relación con cada uno de ellos y la valoración del progreso realizado en las diversas áreas; ii) Informes específicos, de carácter temático, subregional, sectorial o de cualquier otro tipo que ofrezca especial interés para los países iberoamericanos; y ii) Informes conjuntos, que registra el avance de las metas 2021 con relación a otros proyectos internacionales (UNESCO, OCDE, OEI, CEPAL, UNICEF, BID, Banco Mundial, entre otros), con el objetivo de reforzar el conocimiento acerca de la situación educativa de la región y los frutos que producen los esfuerzos realizados para progresar.
Para la elaboración de los diferentes informes la OEI - ISME envía el marco de referencia a tener en cuenta, así como la metodología para el cálculo de los indicadores, luego se realiza una discusión del contenido del trabajo preparatorio del Informe, posteriormente una revisión del informe preliminar y por último la publicación.
• Banco Mundial: el Grupo del Banco Mundial tiene dos objetivos: (i) terminar con la pobreza extrema en el curso de una sola generación y (ii) promover la prosperidad compartida. Esta agencia, ofrece ayuda a los países en desarrollo mediante asesoramiento sobre políticas, investigación, análisis y asistencia técnica. En materia educativa ha financiado varios proyectos y es uno de los principales productores de documentos y estudios sobre políticas educativas. Para cada informe el Banco solicita la información acorde con el tema a tratar y se realiza de conformidad a los lineamientos definidos por ellos.
• Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico - OCDE: es una organización de cooperación internacional, compuesta por 34 Estados, cuyo objetivo es coordinar sus políticas económicas y sociales. En la OCDE, los representantes de los países miembros se reúnen para intercambiar información y armonizar políticas con el objetivo de maximizar su crecimiento económico y colaborar a su desarrollo y al de los países no miembros. Los estudios, indicadores e informes realizados por la organización se basan en información reportada bajo los lineamientos y metodología definidos por la OCDE.
Por otra parte, la OCDE desarrolla el Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos – PISA, que es una encuesta trienal internacional que tiene como objetivo evaluar los sistemas educativos en todo el mundo probando las habilidades y conocimientos de los alumnos de 15 años de edad. Las pruebas están diseñadas para evaluar en qué medida los estudiantes al final de la educación obligatoria, puede aplicar sus conocimientos a situaciones de la vida real y como participantes en la sociedad. La información recogida a través de cuestionarios de antecedentes también proporciona un contexto que puede ayudar a los analistas interpretan los resultados.
• Banco Interamericano de Desarrollo - BID: es un organismo que apoya los esfuerzos de América Latina y el Caribe para reducir la pobreza y la desigualdad. El objetivo del BID es lograr el desarrollo de manera sostenible y respetuosa con el clima. Fue fundado en 1959 y es considerada la mayor fuente de financiamiento para el desarrollo de América Latina y el Caribe, con un sólido compromiso para lograr resultados mensurables, con una mayor integridad, transparencia y rendición de cuentas, con el fin de acelerar el proceso de desarrollo económico y social de sus países miembros y aumentar el impacto en la región.
• Organización de las Naciones Unidas - ONU: Esta organización internacional es una asociación de gobiernos global, que facilita la cooperación en asuntos como el desarrollo sostenible, el derecho internacional, la paz y la seguridad internacional, el desarrollo económico y social, los asuntos humanitarios y los derechos humanos. La ONU puede adoptar decisiones sobre una amplia gama de temas, y proporcionar un foro a sus 193 Estados Miembros para expresar sus opiniones, a través de la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo Económico y Social y otros órganos y comisiones.
• Comisión Económica para América Latina y el Caribe - CEPAL: Es una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas y su sede principal está en Santiago de Chile. Se fundó para contribuir al desarrollo económico de América Latina, coordinar las acciones encaminadas a su promoción y reforzar las relaciones económicas de los países entre sí y con las demás naciones del mundo. Posteriormente, su labor se amplió a los países del Caribe y se incorporó el objetivo de promover el desarrollo social.
