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ANTECEDENTES DE LA OPERACIÓN ESTADÍSTICA
El desarrollo de la investigación “Financiación de Vivienda” presenta cuatro etapas históricas desde su creación. La primera, entre 1983 y 1994, identificada con el nombre “Edificación y Financiación de Vivienda”, buscaba dimensionar tanto la oferta (construcción) como la demanda (compra) de vivienda en el país. La segunda, denominada “Financiación de Vivienda”, tuvo su inicio en 1995 y finalizó en 1999. Su alcance, la demanda (compra) de vivienda en Colombia. La coyuntura que influyó para el desarrollo de la primera etapa de la investigación la constituyó la política de vivienda que desarrolló el gobierno de Belisario Betancourt. Una de las estrategias básicas del plan de vivienda de esa administración fue la de favorecer a los estratos medios y bajos de la población, que ni el Sistema de Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, ni el Instituto de Crédito Territorial -ICT- cubrían, eliminando la cuota inicial de los préstamos destinados a vivienda para las familias de escasos recursos.
En consecuencia, se modificó el Sistema UPAC, introduciendo por primera vez, desde su creación, un esquema de intereses diferenciales para los créditos individuales que permitieran una transferencia de recursos de los demandantes de vivienda suntuaria hacia los de vivienda popular (Decreto 2928 de octubre de 1982). También se incrementó la tasa de interés para los constructores e industriales, se reformaron los rangos de la Unidad de Poder Adquisitivo años Constante-UPAC para créditos individuales y se canalizaron los recursos a la vivienda popular con un precio de menos de 2800 UPAC ($1.800.000 pesos en la fecha) (Decreto 1325 de mayo de 1983). En el transcurso de los diez años siguientes, y con las sucesivas reformas que modificaron la política de vivienda y en particular los sistemas de financiación, en 1995 se rediseñó la investigación y se actualizó la metodología. Los aspectos más importantes tenidos en cuenta para el rediseño de 1995 fueron:
- El Decreto 1288 de mayo de 1985 modificó los rangos UPAC de las nuevas colocaciones, salvo en el caso de las viviendas con valor comercial unitario de hasta 2 800 UPAC, para los cuales se mantuvo la obligación que tenían las Corporaciones de Ahorro y Vivienda -CAV- de invertir no menos del 50% de sus captaciones en viviendas con valor inferior o igual al rango señalado; de este monto, por lo menos la mitad (25%) debería estar representado en préstamos para vivienda con valor no superior a los 1 300 UPAC. También se estableció la posibilidad de financiar obras de urbanismo y la adquisición de lotes con servicios, actividades para las cuales se podía destinar hasta el 5% de los recursos a la vivienda de hasta 2 800 UPAC.
- Las disposiciones legales que rigieron a Colombia, como la Constitución de 1991, la Ley 09 de 1989 sobre Reforma Urbana, la Ley 49 de 1990 -Capítulo XI sobre financiación de vivienda de interés social-, y la Ley 003 de 1991, por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de interés social y se establece el Subsidio Familiar de Vivienda -SFV-, se reforma el ICT y se dictan otras disposiciones.
- Los programas de gobierno de la “Revolución Pacífica” en la administración Cesar Gaviria Trujillo y “El Salto Social” en la administración Ernesto Samper Pizano.
Durante 1999, el sistema de financiación de vivienda en el país atravesó por situaciones críticas: iliquidez del sistema financiero y en particular de las entidades que financian vivienda en Colombia, elevados montos en la cartera vencida de dichas entidades, altas tasas de interés, crecimiento desmedido en las cuotas de amortización de los créditos hipotecarios atados al sistema UPAC, además de la recesión en general de la economía colombiana y mundial.
Como resultado de lo anterior, muchos deudores del crédito hipotecario no pudieron continuar pagando sus obligaciones, y al final muchos de ellos perdieron sus inmuebles o los dieron en dación de pago de la deuda adquirida con la entidad crediticia. Esto llevó al cierre a algunas entidades financiadoras de vivienda, así como a la quiebra de muchos constructores.
Con el propósito de sanear la situación, a finales de 1999 el Gobierno Nacional tomó algunas medidas y expidió las siguientes normas:
- Ley 546 (23 de diciembre de 1999), por medio de la cual se dictaron normas en materia de vivienda.
- Decreto 2702 (30 de diciembre de 1999), por el cual se establece la metodología para la re-liquidación de los créditos destinados a la financiación de vivienda de largo plazo denominados en moneda legal.
- Decreto 2703 (30 de diciembre de 1999), por el cual se determina la equivalencia entre la Unidad de Valor Real-UVR y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante-UPAC, y se adopta la metodología para calcular el valor en pesos de la UVR.
- Decreto 2704 (30 de diciembre de 1999), por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 546 de 1999, en lo relacionado con el Consejo Superior de Vivienda.
- Resolución 2896 (29 de diciembre de 1999), por el cual se publica el valor de la UVR para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999.
- Decreto 856 (19 de mayo de 1999), por el cual se autoriza la denominación de Unidades de Valor Real Constante de los títulos de tesorería -TES- clase B de que trata el artículo cuarto del Decreto 2599 de 1998.
PRIMERA ETAPA : 1983-1994: El DANE inició en 1985 la producción de estas estadísticas recolectando información retroactiva desde 1983 de forma anual, en 1984 con una periodicidad semestral y a partir de 1985, trimestralmente. La investigación utilizó, en su inicio, tres (3) tipos de formularios, con los que se pretendía recoger información relacionada con el mercado de la vivienda (oferta y demanda), según el tipo de financiación, así:
Formulario No. 1: Financiación de vivienda nueva (créditos individuales entregados).
Formulario No. 2: Financiación a proyectos (constructores).
Formulario No. 3: Seguimiento a los proyectos (según formulario No. 2).
La información recolectada en los formularios 2 y 3 presentó innumerables inconvenientes: baja cobertura de fuentes, diligenciamiento errado, envío inoportuno de la información, sobrevaloración de las cifras de viviendas entregadas al incluir subrogaciones, etc., que unidos al alto volumen de inconsistencias determinaron la suspensión de su aplicación. El Formulario No. 1 se constituyó en el formulario único para la investigación.
La información recolectada, producida en forma coherente y continua, cuantifica los créditos para la compra de vivienda nueva otorgados por las entidades financiadoras, presenta datos relativos a créditos individuales entregados para compra de vivienda nueva, otorgados por las Corporaciones de Ahorro y vivienda (CAV), el Banco Central Hipotecario -BCH-, el Fondo Nacional de Ahorro -FNA- y las Cajas de Vivienda de las principales ciudades del país. Adicionalmente, proporciona información acerca del número de unidades de viviendas nuevas entregadas al público.
Esta primera etapa muestra una riqueza de fuentes de financiación para vivienda, que antes de la década de 1970 no existía, debido a que la mayoría de las empresas edificadoras eran pequeñas. Hacia el año de 1972, el BCH y el ICT eran las principales fuentes de financiación tanto para los constructores como para los compradores de vivienda.
Con la creación de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante como mecanismo para captar y fomentar el ahorro destinado a financiar la construcción de vivienda, se logra un mayor desarrollo y dinamismo en la financiación de vivienda en el país.
SEGUNDA ETAPA: 1995-1999: Los cambios ocurridos en lo referente al enfoque de la política social, incluidos la política sobre vivienda y el marco constitucional, fueron los factores determinantes para la transformación de la investigación en la segunda etapa, en la que se amplió la cobertura institucional, se adicionaron nuevas variables y se adoptó un mayor número de parámetros de medición y seguimiento de la dinámica sectorial. Las bases para la segunda etapa de la investigación pueden sintetizarse en:
- Los cambios en la orientación de las políticas de vivienda de los gobiernos de César Gaviria y Ernesto Samper.
- La expedición de la Ley 9 de 1989 sobre Reforma Urbana, que define la vivienda de interés social (artículo 44).
- El Plan de Desarrollo “La Revolución Pacífica” en la administración de Cesar Gaviria Trujillo, que dio una orientación diferente a la intervención social del Estado y a nuevos criterios para la aplicación de esas políticas (focalización, descentralización, subsidios a la demanda, principalmente).
- La expedición de la Ley 3 de 1991, que precisó la orientación y los mecanismos de aplicación de las políticas.
- La Constitución de 1991, que definió como derecho fundamental el tener acceso a una vivienda digna (Capítulo 2)
- Las reglamentaciones sobre el Sistema UPAC en relación con la vivienda de interés social.
- El Plan de Desarrollo del gobierno Samper “El Salto Social” y su política de vivienda social urbana.
TERCERA ETAPA : 2000-2004: Esta tercera etapa tiene como sustento la siguiente normatividad:
- Decreto 2702/99. Por el cual se establece la metodología para la reliquidación de los créditos destinados a la financiación de vivienda de largo plazo denominados en moneda legal.
- Decreto 2703/99. Por el cual se determina la equivalencia entre la Unidad de Valor Real (UVR) y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) y se adopta la metodología para calcular el valor en pesos de la UVR.
- Decreto 2704/99. Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 546/99, en lo relacionado con el Consejo Superior de Vivienda. Ley 508/99. Plan Nacional de Desarrollo -Capítulo de infraestructura social referente a vivienda.
- Decreto 824/99. Por el cual se reglamentan parcialmente la Ley 3ª de 1991 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda en dinero para áreas urbanas y la Ley 49 de 1990, en cuanto a su asignación por parte de las Cajas de Compensación Familiar.
- Decreto 856/99. Por el cual se autoriza la denominación de Unidades de Valor Real Constante de los Títulos de Tesorería (TES) clase B de que trata el Artículo 4º del Decreto 2599/98.
- Decreto 1537/99. Reglamentó parcialmente la Ley 3ª/91 con relación al subsidio familiar de vivienda de interés social, otorgado a hogares que hayan recibido del Fondo Nacional del Ahorro. Establece este decreto que el Gobierno podrá asignar y entregar para vivienda de interés social a hogares que hayan suscrito escritura pública a compraventa de la solución de vivienda objeto del mismo.
- Decreto 1538/99. Se expidió este decreto como complemento del Decreto 824/99 y con el propósito de dar claridad a algunos conceptos como la definición de hogar, ahorro programado, postulaciones colectivas y algunos otros.
- Decreto 1539/99. Reguló parcialmente el Decreto 350/99 (dictado con base en la declaratoria de emergencia económica de la zona cafetera). Entre otros asuntos, dispuso que a partir de la vigencia del Decreto 350 y durante los años 1999 y 2000, al finalizar cada mes, las Cajas de Compensación Familiar apropiarán el 10% de los dineros destinados por el Fondo de Vivienda (Fovis) para atender las necesidades de subsidios de vivienda de los habitantes de los municipios señalados en los Decretos 195 y 223 de 1999. Los recursos serán administrados por las Cajas a través de un fideicomiso denominado Fondo del Café (Focafé).
- Decreto 1396/99. Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 3ª de 1991.
- Decreto 1729/99. Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990 y 03 de 1991.
- Resolución No. 2896/99. Por la cual se publica el valor de la UVR para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999.
- Acuerdo No. 14/99. Expedido por el Inurbe, por medio del cual se establecen los periodos de postulación y asignación del subsidio familiar de vivienda, otorgado por las Cajas de Compensación Familiar.
- Resolución del Inurbe No. 0243 del 9 de julio de 1999. Por la cual se aprueban y se adoptan los formularios de Registro Único de Postulantes del Subsidio Familiar de Vivienda y de Inscripción del Registro de la Oferta de Programas de Vivienda de Interés Social.
- Nuevas disposiciones en materia de subsidios a la VIS. Acuerdo No. 18 de 1999 (julio 28). Por el cual se reglamenta el Decreto 824 de 1999, en cuanto al Reglamento de Garantías, para el giro del subsidio familiar de vivienda con anterioridad al otorgamiento de la escritura.
- Acuerdo No. 19 de 1999 (julio 28) por medio del cual se reglamenta el sistema unificado del subsidio en la etapa de transición.
CUARTA ETAPA : 2004 en adelante: Teniendo en cuenta que la vivienda constituye un factor determinante de desarrollo social y económico, en la medida que posibilita la disminución de la pobreza y la miseria, la reactivación de la economía y la generación de empleo, el gobierno de Álvaro Uribe Vélez, desarrolló (año 2002) como base de su política de vivienda, ajustes en materia de financiación de vivienda y de subsidio familiar de vivienda, y creó incentivos de oferta y demanda para créditos de vivienda. Para cumplir con las metas propuestas, la actual política de vivienda busca como objetivo fundamental garantizar la existencia en el tiempo de esquemas de financiación a largo plazo para la vivienda, mejorando la posibilidad de acceso a los más pobres. Este objetivo se logrará a través de la puesta en marcha de medidas de política en tres frentes generales: medidas para fortalecer y viabilizar el sistema de financiación de largo plazo, de alivio a los deudores y a las entidades financieras, y para el direccionamiento de la vivienda de interés social y los subsidios.
Por otra parte, dada la crisis por la que atravesaban las antiguas Corporaciones de Ahorro y Vivienda CAV, caracterizada principalmente por la escasez de recursos, el aumento de su cartera morosa y por haber afectado el financiamiento de proyectos de construcción de vivienda, el gobierno sugirió replantear el esquema de financiamiento que se venía utilizando, mediante el cual se captaban recursos a la vista y se prestaban a largo plazo. En tal sentido, y con el fin de garantizar la viabilidad del sistema de financiación hipotecaria a largo plazo, el gobierno propone desarrollar condiciones necesarias que permitan impulsar la vinculación de recursos del mercado de capitales a la financiación de vivienda a través de instrumentos tales como la titularización de la cartera hipotecaria, las letras y cédulas hipotecarias, leasing habitacional, instrumentos que disminuyen el alto riesgo tanto para las entidades crediticias como para los deudores; lo anterior conlleva los movimientos a corto plazo de la tasa de interés, reduce los costos de captación de las entidades y disminuye el riesgo de iliquidez del sistema de financiación de la construcción.
Es en éste contexto, que la operación estadística determina la evolución trimestral del número y valor de las viviendas financiadas a largo plazo. Con la inclusión de variables de clasificación como “tipo de vivienda” se establece si la vivienda adquirida es nueva o usada, el “rango de vivienda” permite establecer si la vivienda es de interés social o diferente de interés social, la variable “subsidio” establece si la vivienda cuenta o no con subsidio familiar de vivienda y las variables geográficas permiten la desagregación de la información a nivel total nacional, por departamento y capital de departamento.
REFERENTES INTERNACIONALES
El DANE en Latinoamérica es pionero en la generación de estadísticas en el sector construcción y vivienda, la operación estadística es resultado de la necesidad del Gobierno Nacional, del sector especializado en la financiación de vivienda individual a largo plazo y de los diferentes usuarios de contar con información confiable y oportuna que permita la toma acertada de decisiones sobre la financiación de vivienda a largo plazo en el país.
