COLOMBIA Encuesta sobre Ambiente y Desempeño Institucional Departamental - EDID - 2009

Survey Departmental Environment and Organizational Performance

Labor Force Survey ANTECEDENTES

La investigación sobre el desempeño de las entidades territoriales se diseñó y ejecutó en 2004, con el nombre de Encuesta sobre Desempeño Institucional Departamental, en el marco de un memorando de entendimiento, celebrado entre el DANE, la Corporación Transparencia por Colombia, el Departamento Nacional de Planeación y el Programa Presidencia de Lucha contra la Corrupción. El DANE, dentro de la lógica de la demanda, se encargó de la organización de los operativos, mientras la Corporación aportó un cuestionario estructurado. Este esquema interinstitucional terminó en marzo de 2005, razón por la cual terminó la operación estadística.

Sin embargo, en el año 2007, la Dirección de Regulación, Planeación, Estandarización y Normalización - DIRPEN del DANE, decidió retomar esta operación, desde su diseño, ejecución y análisis, con el nombre de Encuesta sobre Ambiente y Desempeño Institucional Departamental -EDID-. Inicialmente se constituyó un marco de referencia, que fue consistente con las teorías organizacionales y los componentes temáticos derivados, que consideran organizaciones multilaterales como el Banco Mundial(2) y las Naciones Unidas para caracterizar la gobernanza, la gobernabilidad y el buen gobierno de las instituciones públicas. Adicionalmente, la operación consideró las dimensiones de la descentralización (administrativa, política y fiscal), que los expertos locales e internacionales han considerado pertinentes para la medición de la profundización de la autonomía de los gobiernos territoriales.

Finalmente, en el año 2008 y 2009 se introdujeron nuevos componentes temáticos en el instrumento de recolección, con el propósito de obtener percepciones respecto al proceso de planeación del desarrollo, presupuesto, al control de las prácticas irregulares en las entidades territoriales, a la disposición honesta de las autoridades y la capacidad de liderazgo y legitimidad de los mandatarios locales.

Lo anterior ha producido una ganancia para el DANE, pues dentro de la estrategia de ampliar su campo de acción, esta encuesta contribuye a aminorar las asimetrías de información, existentes entre los actores del desarrollo, mediante la generación de información estadística estratégica que apunte a identificar en qué medida se garantiza el derecho a la función pública, y cómo las entidades territoriales mejoran la calidad de vida de la sociedad, dentro de una óptica de generación de valor público.

REFERENTES INTERNACIONALES

La encuesta toma como referentes los estudios e investigaciones adelantadas por el Banco Mundial con respecto a la medición de aspectos relacionados con la gobernabilidad y la gobernanza. Específicamente, la Encuesta de Desempeño Departamental -EDID, adapta dentro de su marco teórico, las recomendaciones realizadas por el Banco Mundial en el documento “Public officials and their institutional environment: An analytical model for assessing the impact of institutional change on public sector performance”(3), el cual presenta un marco analítico para el diseño de una serie de encuestas de lo publico (official´s view), del entorno institucional y analiza la información generada en quince países. En este documento se describe cómo los resultados de la encuesta dan un mapa general del sector público, sus fortalezas, debilidades, y cómo pueden ofrecen una aproximación a la identificación de posibles beneficios de las reformas.

De esta forma, se construye la premisa fundamental de la EDID en la que el actuar de lo público y, por tanto, el desempeño de la organización dependerá del entorno institucional en el que se encuentran sus servidores públicos, evitando posiciones contra el gobierno y entendiendo que el mal funcionamiento laboral puede ser por mal desempeño o por que el ambiente en el que se trabaja no es el apropiado.

Los indicadores básicos que presenta el documento se desarrollan en términos de credibilidad en las reglas, credibilidad en las políticas y, recursos adecuados y suficientes para definir el entorno institucional; ahora bien, para medir el desempeño presenta la gestión por resultados, rendición de cuentas y satisfacción o bienestar laboral. En este sentido, la EDID procura desarrollar estos mismos indicadores para lo que establece literales dirigidos a los temas centrales que se desarrollan en el documento del banco mundial e incluye además temáticas territoriales como lo es la descentralización.

Para el diseño de la encuesta, también se considera la experiencia de la Corporación Transparencia Internacional, organismo que ha adelantado mediciones que buscan aproximarse directa y objetivamente a las actuaciones de las entidades públicas territoriales.

Al respecto, desde 1995, se publica el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) por la Corporación Transparencia por Colombia, el cual busca medir específicamente el grado de corrupción presente en las entidades públicas territoriales y en los políticos, definiendo la corrupción como el abuso del poder para favorecer intereses privados.

En este sentido, viendo la importancia de involucrar el tema de corrupción para una encuesta de ambiente y desempeño institucional, se ha incluido literales en la encuesta que dan respuesta a la premisa de que a un buen funcionamiento de la entidad mejor es su desempeño y menos se presentan prácticas irregulares o “corrupción”.

A continuación, se hacen las siguientes recomendaciones o aclaraciones adaptadas por la EDID sobres estos dos referentes:

- La EDID presenta cuatro índices generales de desarrollo institucional de los entes territoriales en términos de Gobernabilidad y Gobernanza, que permiten conocer el nivel de fortalecimiento institucional que han recibido los ámbitos administrativo y político donde se desenvuelven.

- La EDID estudia si las entidades territoriales cumplen con unas condiciones mínimas organizacionales, favorables al desarrollo territorial.

- La EDID no realiza un diagnóstico profundo sobre las entidades territoriales; por el contrario, es un instrumento que ayuda al desarrollo de reformas al modelo de descentralización el cual se ha venido adoptando

- La EDID está dirigida a obtener información sobre percepciones o creencias que tienen los servidores, respecto a acciones o comportamientos esperados dentro de la entidad territorial. En esa medida, no pretende ofrecer una fotografía de la realidad pues para ello se aproximan otros instrumentos de medición, como los Índices de Transparencia Departamental y Municipal, generados por la Corporación Transparencia por Colombia.

(2)Se recurrió al marco teórico que utiliza el Banco Mundial en las encuestas que desarrolla para sus estudios sobre el servicio civil. Este se encuentra consignado en Manning, N; Mukherjee, R y Gokcekus, O “Public Officials and their Institutional Environment: An Analytical Model for Assessing the Impact of Institutional Change on Public Sector Performance”.

(3)Manning Nick, Mukherjee Ranjana, Gokcekus Omer, “Public officials and their institutional environment. An analytical model for assessing the impact of institutional change on public sector performance”, The World Bank. Poverty Reduction and Economic Management Network. Agosto 2008.

Número de ID DANE-DIRPEN-EDID-2009

OBJETIVO GENERAL

Conocer la percepción de los funcionarios territoriales sobre el ambiente y el desempeño institucional de las 32 Gobernaciones y el Distrito Capital, a las que prestan sus servicios.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

- Obtener información sobre la percepción de los funcionarios territoriales respecto al ambiente institucional de las gobernaciones y el distrito capital, a partir del conocimiento sobre el nivel existente de credibilidad en las reglas, en las políticas y frente a la suficiencia de los recursos.

- Recoger información sobre la percepción de los funcionarios territoriales respecto al desempeño institucional de las entidades, a través del conocimiento sobre los logros alcanzados en gestión por resultados, rendición de cuentas y prácticas irregulares.

- Recoger información sobre la percepción de los funcionarios territoriales respecto a la participación ciudadana y planeación del desarrollo de los departamentos.

- Generar Indicadores de Desarrollo Institucional, que permitan clasificar las organizaciones en un momento dado y comparar su evolución a lo largo del tiempo.

CONTENIDO TEMÁTICO

En vista de que los ejes fundamentales de la encuesta recaen sobre los conceptos de ambiente y desempeño institucional, vale la pena mencionar cómo se adaptaron para que el instrumento de recolección fuera amigable de cara a la población objetivo, los servidores.

En esa medida, la encuesta considera el ambiente institucional como la disposición de la entidad para seguir reglas, ejecutar políticas y administrar recursos. De esa manera, establece el grado de aceptación y credibilidad respecto a estos factores fundamentales. Si la aceptación es elevada hay un ambiente favorable para su realización e implementación.

Por otro lado, se entiende por desempeño institucional la capacidad de la entidad para adoptar un modelo de gestión pública por resultados, para informar sobre su desempeño y para motivar a sus empleados

Con el fin de acercar la encuesta al lenguaje de operadores internacionales como el Banco Mundial, o al lenguaje que abordan las comunidades científicas, se juzgó necesario replantear estos conceptos en términos de gobernanza y gobernabilidad. Así, el Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo -CIDER- ha llegado a la siguiente estandarización de los conceptos de gobernanza, gobernabilidad y buen gobierno (Torres, 2007):(7)

“Las definiciones de trabajo que se proponen son lo más concisas y precisas posible. Más adelante se va a profundizar en estos tres conceptos. Por ahora es necesario establecer definiciones de trabajo que determinen diferentes aplicaciones, estas son:

- Gobernanza: Son las reglas de juego dentro de un sistema social.

- Gobernabilidad: Son las capacidades de los actores sociales.

- Buen Gobierno: Es el ejercicio adecuado de esas capacidades para el bien común”.

A partir de éstos se hizo una adaptación de los conceptos fundamentales de desempeño y ambiente institucional, los cuales se abordan en los diversos capítulos integrantes de la encuesta. Por ejemplo, el concepto de ambiente institucional adoptado es cercano a gobernanza, mientras que el de desempeño institucional se asimila al de gobernabilidad.

En ese sentido se entiende por:

- Gobernanza el nivel de institucionalización de reglas y hábitos en diversos ámbitos dentro de las organizaciones públicas, mientras que:

- Gobernabilidad corresponde al grado de implementación de capacidades sociales adquiridas por las organizaciones públicas.

De acuerdo con requerimientos técnicos relacionados con el aporte de información clara y compatible con los objetivos de la encuesta, es necesario que cada entidad tenga la capacidad de discernir qué es deseable en términos organizacionales comparado con aquello que no es aconsejable. Por consiguiente es importante el establecimiento de un punto de referencia identificado como estructura organizacional esperada, a partir de la cual se pueda establecer distancia de cada entidad con respecto a un comportamiento esperado.

De esa manera, se pueden identificar aspectos organizacionales críticos y satisfactorios de cada entidad, que indiquen caminos por seguir para subsanar fallas tanto en el ambiente como en su desempeño organizacional.

(7)Véase Torres-Melo, J. 2007 “Gobernanza, gobernabilidad y buen gobierno: Aproximación conceptual”, Carlos Zorro (Comp.). El desarrollo: perspectivas y dimensiones. CIDER. Universidad de los Andes.

Tema	Vocabulario	URI
Relaciones laborales/Conflictos laborales [3.3]	CESSDA	http://www.nesstar.org/rdf/common
Condiciones de trabajo [3.6]	CESSDA	http://www.nesstar.org/rdf/common

Ambiente institucional administrativo, Ambiente institucional político, Autonomía administrativa, Autonomía política, Bienestar laboral, Capacidad administrativa, Capacidad financiera, Certificación de la calidad, Credibilidad en la planeación, Credibilidad en las competencias, Credibilidad en las reglas, Desempeño institucional administrativo, Desempeño institucional político, Funcionario de libre nombramiento y remoción, Gestión por resultados, Gestión pública territorial, Influencia indebida, Liderazgo, Méritos, Observaciones realizadas por la ciudadanía, Práctica irregular, Resultados de la organización, Resultados de las políticas públicas, Servidor público administrativo u operativo, Servidor público directivo, asesor o ejecutivo:, Servidor público profesional o técnico, Sistema de gestión de calidad, Veedurías ciudadanas COBERTURA GEOGRAFICA : Gobiernos centrales departamentales y del Distrito Capital.

Cobertura geográfica : Gobiernos centrales departamentales y del Distrito Capital.

DESAGREGACIÓN GEOGRÁFICA

Las sedes centrales de las gobernaciones, el Distrito Capital y las regiones en las que están ubicadas estas entidades territoriales.

Los servidores públicos de planta, pertenecientes a cualquiera de las gobernaciones del territorio nacional y del Distrito Capital (Bogotá D.C.).

POBLACIÓN OBJETIVO

Los servidores públicos de planta con antigüedad superior a seis meses, pertenecientes a cualquiera de las gobernaciones del territorio nacional y del Distrito Capital (Bogotá D.C.).

Nombre	Abreviación	Dependencia	Rol
Ricardo Valenzuela Gutierrez	rrvalenzuelg@dane.gov.co	Dirección de Regulación, Planeación, Estandarización y Normalización -DIRPEN-	Coordinador PAD
Rafael Humberto Zorro Cubides	rhzorroc@dane.gov.co	Dirección de Regulación, Planeación, Estandarización y Normalización -DIRPEN-	DocumentadorPAD
Paola Fernanda Medina Tovar	pfmedinat@dane.gov.co	Dirección de Regulación, Planeación, Estandarización y Normalización -DIRPEN-	Verificador PAD

2010-04-23COL_DANE_DIRPEN_2009