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Algunos análisis realizados por distintos autores establecen que la historia de la contabilidad pública en Colombia se remonta a los inicios de la época republicana, e inclusive se advierte de instituciones creadas en el periodo de la colonia que fueron heredadas por la época de la república.
Una historia más reciente puede contarse a partir de las instituciones que se crearon desde 1923 derivadas de las recomendaciones realizadas por Edwin Walter Kemmerer y su grupo de colaboradores en su visita a Colombia, más conocida como Misión Kemmerer (Contaduría General de la Nación, 2013). Entre las entidades que se crearon, para los fines de este análisis, se resalta la Contraloría General de la República, pues la Ley 42 del referido año le confirió a este organismo la competencia de ejercer el control fiscal y, al mismo tiempo, la función de llevar las cuentas generales de la Nación (Contaduría General de la Nación, 2013).
Las funciones de control fiscal y de contabilidad bajo la responsabilidad de un mismo organismo generaron en su momento críticas importantes, pues, como elemento mínimo de control, dichas funciones deben segregarse y por tanto reposar en organismos diferentes (Contaduría General de la Nación, 2013).
Hasta 1990 pueden evidenciarse algunos intentos por cambiar la mencionada realidad, sin embargo, todos los esfuerzos realizados no dieron los resultados esperados. Como ejemplo, pueden citarse las acciones adelantadas en 1968, en el periodo presidencial de Carlos Lleras Restrepo, que se tradujeron en la aprobación del Acto Legislativo 1 de ese año, cuyo artículo 76 prescribió lo siguiente: “a. La ley determinará el organismo encargado de llevar las cuentas públicas generales de la nación. Entre tanto lo seguirá haciendo la Contraloría General de la República”. Con la expedición del Decreto Ley 294 de 1973 se intentó regular lo relativo a la Contabilidad de la Nación al establecer que la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público llevaría la Contabilidad General de la Nación, no obstante, este decreto fue declarado inexequible por la entonces Corte Suprema de Justicia (Contaduría General de la Nación, 2013).
Sólo hasta 1991 se dirime la discusión relacionada con la concentración de funciones a cargo del organismo de control que surgió con la Ley 42 de 1923. Con los esfuerzos y propuesta realizada por el constituyente Ignacio Molina Giraldo, de la Comisión de Cuentas de la Asamblea Nacional Constituyente, se incorporó el artículo 354 de la nueva Constitución, el cual establece lo siguiente:
“Habrá un Contador General, funcionario de la rama ejecutiva, quien llevará la contabilidad general de la Nación y consolidará ésta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del Presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contraloría.
Corresponden al Contador General las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley.
PARÁGRAFO. Seis meses después de concluido el año fiscal, el Gobierno Nacional enviará al Congreso el balance de la Hacienda, auditado por la Contraloría General de la República, para su conocimiento y análisis”.
En virtud del mencionado artículo 354, el Presidente de la República, Ernesto Samper Pizano, y su Ministro de Hacienda, Guillermo Perry Rubio, mediante el Decreto 85 de 1995, dan vida jurídica a la Dirección General de Contabilidad Pública (DGCP) a cargo del Contador General, la cual funcionaría como una dependencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. También se establece su estructura orgánica mediante el Decreto 86 del mismo año (Contaduría General de la Nación, 2013).
La emisión del primer Plan General de Contabilidad Pública (PGCP) por parte de la DGCP, mediante la Resolución 4444 de 1995, constituyó un acontecimiento trascendental en este nuevo período de la contabilidad pública. Este PGCP fue el instrumento mediante el cual se clasificaron las operaciones que realizaban las entidades públicas. La primera parte del plan correspondía al marco conceptual de la contabilidad pública, y la segunda al modelo instrumental, conformado a su vez por el catálogo general de cuentas y el manual de procedimientos contables (Contaduría General de la Nación, 2013).
Con base en este instrumento y otras instrucciones adicionales, igualmente reglamentadas mediante resoluciones de la DGCP que se hicieron obligatorias con su promulgación dada la potestad de regular la contabilidad pública, las entidades públicas presentaron a diciembre 31 de 1995 el primer balance general, que aunque deficiente en términos de su confiabilidad, revelaba la situación financiera, económica y social de los entes públicos y, por consiguiente, del sector público en general, producto de realizar el proceso de agregación y consolidación de las cifras de los estados contables, tal como se dispone en la Constitución Política (Contaduría General de la Nación, 2013).
Más tarde, en el año 2000 se expide la Resolución 400 del 1 de diciembre por la cual se adopta un nuevo Plan de Contabilidad Pública que respondió a las exigencias institucionales de gestión, así como al dinámico entorno financiero y contable.
Durante el 2001 también se promulgó la Ley 716 o Ley de Saneamiento Contable con la cual,
“… se les otorga facultad a los responsables de la gestión de las entidades territoriales para que corrijan las deficiencias administrativas con el fin de conciliar los saldos contables frente a las existencias, normalizando archivos y soportes documentales de los bienes, derechos y obligaciones incorporados en los estados financieros.” (Guzmán Barrera, 2006).
Específicamente, se presentaron modificaciones relacionadas con la eliminación de los ajustes por inflación según la Ley 716 de 2001, la cual tuvo vigencia hasta diciembre de 2003, luego fue prorrogada según se definió en los artículos 65 a 67 de la Ley 863 de 2003, hasta diciembre de 2005. Posteriormente, el 28 de junio de 2004 se expidió la Ley 901 donde se plantearon nuevas directrices para el saneamiento contable; más tarde con el artículo 79 de la Ley 998 de 2005 se extendió el proceso de saneamiento contable hasta el 31 de diciembre de 2006.
Sin embargo, la sentencia C-457/08 de la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 79 de la Ley 998 de 2005, por violación al principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política Colombiana, por tanto, a partir del 7 de junio de 2006 dejó de tener aplicabilidad el proceso de saneamiento contable establecido en la ley 716 de 2001 y sus decretos reglamentarios (Contaduría General de la Nación, 2010). En consecuencia, la depuración contable se incorporó como una actividad permanente de las entidades públicas.
El evento más importante en materia de normatividad contable se presentó en el año 2007 cuando se incorporaron las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (NICSP) al proceso de contabilidad pública en Colombia, lo anterior se materializa mediante la expedición de la Resolución 354, con la cual se adoptó el actual Régimen de Contabilidad Pública, el cual está conformado por el Plan General de Contabilidad Pública, el Manual de Procedimientos y la Doctrina Contable Pública. Dicho Régimen contiene la regulación contable pública de tipo general y específico (Contaduría General de la Nación, 2010).
Posteriormente, la contabilidad pública en Colombia continúa evolucionando por medio de la expedición de actos administrativos, por parte de la CGN, como por ejemplo la Resolución 558 del 7 de noviembre de 2008 por la cual se instaura la denominada “Ley de estabilidad jurídica para los inversionistas en Colombia”, la Resolución 585 del 22 de diciembre de 2009, donde se define el procedimiento contable para el reconocimiento y revelación de los negocios fiduciarios en los que la entidad contable pública participa como fideicomitente, la Resolución 44 del 3 marzo de 2010 que define el reconocimiento y revelación del Impuesto con destino al turismo, la Resolución 391 del 16 de diciembre expedida con el fin de mejorar la identificación de impuestos, la Resolución 421 del 16 de diciembre de 2011, con la cual se define el registro de los flujos girados a las EPS por parte del FOSYGA o quien hagas sus veces, la Resolución 423 del 21 de diciembre de 2011, que define el registro de los recursos destinados al pago de pasivos incluyendo los movimientos realizados por el FONPET, entre muchas otras.
La profundización del proceso de internacionalización de las economías y de globalización de las sociedades ha creado la necesidad de estandarizar muchos procesos en las diferentes actividades de los sectores público y privado, por lo cual la regulación de los diferentes ámbitos de la ley ha impactado de manera importante los sectores económicos y financieros, en especial la regulación contable, por lo que en Colombia, a partir de la expedición de las Leyes 1314 de 2009 y 1450 de 2011, la convergencia de la regulación contable con estándares internacionales de información financiera, se convierte en una actividad prioritaria.
Por tanto, ha sido de importancia para la CGN, las Entidades Contables Públicas y los Usuarios de la Información Contable Pública (Contaduría General de la Nación, 2013), el desarrollo de la política de regulación, a cargo del Contador General de la Nación; la cual conduce al país en una perspectiva internacional en la que operan las empresas de propiedad estatal así como de las entidades de gobierno, a estar a la vanguardia de los avances en las normativas internacionales emitidas por el Consejo de Estándares Internacionales de Contabilidad (IASB por su siglas en inglés), al igual que por la Federación Internacional de Contadores (IFAC por su siglas en inglés), y las prácticas de regulación seguidas en otras economías del mundo.
Aunque, la evolución normativa de la contabilidad pública en Colombia va ligada al desarrollo histórico de la Operación Estadística Saldos y Movimientos de las Entidades Estatales, dado que dicho proceso de transformación ha alimentado un sinnúmero de cambios que pueden ser resumidos en tres grandes hitos, en el año 1.995 se publica el primer Plan General de Contabilidad Pública, en el año 2.000 se publica un nuevo Plan y en 2.007 se publica el actual Régimen de Contabilidad Pública. Pero, también se presentaron modificaciones en la metodología, la tecnología y las variables.
En el año de 1.996, desde la creación de la Contaduría General de la Nación, se utilizó el Sistema de Información Contable (SICO), el cual era el módulo de reportes que pretendía facilitarle al usuario la consulta de la información agregada y consolidada que ha de reposar en la base de datos SICO soportada por Informix sobre sistema operativo Unix. Entre los años 1.996 y 1.998, ya con la ayuda de SICO, la CGN realizaba las validaciones de forma manual de la información enviada por las entidades reportantes en disquetes. Entre 1.998 y el 2.002, si las entidades lo solicitaban, se les instalaba en su propio equipo un validador, para que la misma entidad validara y no tuviera que esperar a que la CGN lo hiciera para dejar en firme el reporte o para realizar alguna corrección a la información reportada. Del año 2.003 y hasta el año 2.007 cuando se pone en funcionamiento el CHIP, la información era enviada a la CGN vía correo electrónico, claro está que lo hacían las entidades que tenían acceso a ésta herramienta, las que no, debían seguir haciendo el envío en disquetes, haciéndolos llegar hasta las instalaciones de la entidad.
En cuanto a la evolución metodológica, por estar ligada a la técnica contable, ésta siempre ha evolucionado de acuerdo al desarrollo del sistema de información que soporta la Operación Estadística, ya que el proceso contable es desarrollado por cada una de las entidades contables públicas y sus resultados son los que cada una de ellas envían a la CGN, y como ya se explicó, éstos son validados y publicados como se explica en el desarrollo del presente documento.
Finalmente, las variables evolucionan en dos sentidos, el primero tiene que ver con las entidades que reportan, pues por diferentes circunstancias no todas aquellas obligadas a reportar lo hacen, además de que en cada periodo se pueden crear, liquidar, escindir o fusionar entidades y otra variable que fluctúa es la de las cuentas, pues en cada periodo éstas varía de acuerdo a las necesidades normativas que llevan a la CGN a crear, eliminar y/o redenominar cuentas. El segundo sentido, más concreto, se relaciona con el cambio presentado en 2007, cuando los formularios de reporte de la información cambian de SICO al CHIP, pues inicialmente se reportaba el saldo de la cuenta, la porción corriente y la porción no corriente de éste, mientras que con la implementación del CHIP las entidades debieron reportar: saldo inicial, movimiento débito, movimiento crédito, saldo final, saldo final corriente y saldo final no corriente. Dichos concepto se explican más adelante en el presente documento. Dicho cambio obedece a la actualización que tuvo la contabilidad pública en Colombia con el RCP en 2007, el cual se realizó con base en el principio de devengo o causación, como se explica más adelante.
Referentes internacionales
No existen referentes internacionales, ya que obedece a una aplicación especializada de la contabilidad, por lo cual se estructura de acuerdo a las particularidades y necesidades propias del país. Aunque, es de anotar que desde el año 2007 el Régimen de Contabilidad Pública se ha venido armonizando con las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Pública (NICSP) y a las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF).
